四、度田

汉世祖光武皇帝刘秀于建武元年（公元25年）登基称帝，到建武十二年（公元36年）消灭割据四川的公孙述统一全国，中兴之路一共走了十二年。军事上的问题既然已经全部解决，那么接下来就是要解决国内政治、经济问题，为汉帝国的长治久安打下良好的制度基础了。

西汉的灭亡，很大程度上是由于豪强兼并导致平民失去土地，流离失所造成的。经过新朝末年的大规模战乱，原有的土地所有权被洗牌，一方面大量的无主土地回到了平民手中，另一方面，在战乱中没有被消灭的豪强地主却控制了更多的土地。帝国既然已经中兴，就要重新确立对国家的统治权，而没有什么比财政权利更能体现一个政权的统治力量了。早在世祖登基之初，大司空宋弘推荐的议郎给事中桓谭就上疏建议，指出帝国政治上的当务之急是：

夫举国之道，举本业而抑末利……抑并兼而长廉耻也。今富商大贾，多放钱货……勤收税与封君比入……不耕而食，至乃多通侈靡。

豪强地主在经济上坐大，已经危害到了帝国中兴政权的财政利益，但这时候世祖刚刚登基，正需要豪强地主们的继续支持，即便认识到了问题，也只能从政治角度考虑问题，咬着牙暂时不实行这些政策，于是，世祖“书奏不省”，将这个问题暂时搁置了。

到了建武十五年六月，天下已经统一，政权内部也已经稳固，世祖开始着手解决土地问题。下诏：

下州郡检覈田顷亩，及户口年纪。

这就是汉世祖实行的“度田”政策。

度，是丈量，度田就是丈量天下耕地。在以农业为主要产业的中国古代社会，耕地多少决定了国家财政的税基多少。新末天下大乱，土地所有权变更情况比较普遍；而中兴之后的十几年间由于社会比较安定，新开垦的耕地数量增多，没有纳入到政府统计中来。为了帝国的长治久安，重新确立新的经济和财政秩序，就需要度田。此外，在人头税还存在的东汉，重新统计户口数量也是确定“口钱”的基础性工作。

但度田政策甫一推行就遇到了很大阻力，原因就是各地官员和豪强地主们勾结。

刺史太守，多不平均，或优饶豪右，侵刻羸弱，百姓嗟怨，遮道号呼。

地方官员对豪强地主所拥有的耕地、人口，往往从少计算，而对平民拥有的土地、人口，却从多计算。这样在减轻豪强负担的同时，加重了平民的负担，于是平民只能用“遮道号呼”的方式反映问题了。

处在雒阳深宫中的世祖知道这个问题吗？应该是知道的。这就是前面我们提到过的那个少年汉显宗的故事。当时世祖看到陈留官吏上报的奏章上写着：

颍川、弘农可问，河南、南阳不可问。

于是奇怪，问陈留官吏这是何意，陈留的官吏说自己也不知道，是在雒阳的长寿街上听来的。这时候，在帷幄之后的显宗跳出来说道：“这肯定是他们陈留郡的领导教给他们如何进行度田的方法。”世祖听了，继续问道：“那为何河南、南阳不可问呢？”显宗回答道：

河南帝城，多近臣，南阳帝乡，多近亲，田宅逾制，不可为准。

世祖听罢大怒，派贴身的虎贲卫士问陈留的官吏，陈留官吏的回答一如显宗所说。接下来，世祖拍钦差大臣去当地查明事实，得到了当地官吏违法的材料。第二年，将在度田中违法的宗室、云台二十八将之一的刘隆下狱。刘隆的一党十余人全部处死，他自己因为宗室加功臣的双重身份被免一死。

在刘隆下狱前，建武十五年的冬天，大司徒、当时的著名学者欧阳歙因为在度田中违法，被下狱，并在狱中死去。宗室和三公这样的“大老虎”因为度田中违法得到惩罚，其他的“小老虎”们自然日子也不会太好过。建武十五年，度田诏下达不久，世祖就追下了一道诏书，指出地方官员如刺史、太守，在度田中为非作歹，以度田之名行兼并之实。此后，有多位地方大员及其属下因为度田不实被处决，仅刺史、太守一级，就多达十余人。世祖曾经就这个问题和自己亲家马援进行过讨论：“我特别后悔前阵子杀的刺史、太守有点儿多。”马援回答道：“这些人罪当一死，怎么能说多呢？”

杀了抓了一群大老虎、小老虎，世祖的度田顺利进行下去，帝国财政充裕的同时，民间经济得到繁荣，为之后的“明章之治”打下了基础。但问题也不是没有，还是出在了各级官吏身上。之前各级官吏为了不得罪豪强，在度田中故意少算了豪强们掌握的土地，但世祖几刀下去，官吏们魂飞魄散，再也不敢这么做了，他们的做法与之前正好相反，开始在度田中多算土地数量了。

显宗永平十一年，居巢侯、宗室刘般上疏道：

郡国以牛疫、水旱，垦田多减，故诏敕区种，增进顷亩，以为民也。而吏举度田，欲令多前，至于不种之处，亦通为租。可申敕刺史、二千石，务令实核，其有增加，皆使与夺田同罪。

各地遇到天灾，耕地面积减少，朝廷往往有政策对当地税赋进行减免。但官吏们被杀怕了，仍旧按照过去的数量上报亩数，即便是不是耕地的地方，仍然对辖区内的百姓收租。这样就造成了人民负担加重，即便是灾荒年税赋都不减少。刘般建议，让刺史和二千石的官员对耕地认真复核，如果发现地方官吏虚报耕地数量，按照侵夺民田的罪名给他们治罪。这一建议被显宗采纳了。

由此可见，度田能否执行、执行得严格与否，完全取决于皇权是否稳固、吏治是否清明。汉世祖籍中兴之威，才能推动度田，在这之前，天下未定，豪强首鼠两端，度田无法推行，在这之后，皇权日渐衰落，吏治日渐堕落，度田也无法严格推行下去——从政府度田得到的耕地数量越来越少就能窥斑知豹了：明章之治结束后不久的汉和帝时期，全国耕地总量是7.3亿亩，而到了质帝年间，则成了6.9亿亩，太平年间，耕地总量越来越少，总不能是天灾吧。