六、盐铁专卖背后的政治斗争

中兴后的帝国延续了西汉的一些制度，专卖制度就是其一。和西汉王朝类似，帝国的专卖主要集中在盐铁酒这样的生产生活必需品上。

按照制度，郡国出产盐的置盐官，出产铁的置铁官，工匠较多的置工官，有水利资源的置都水官。各官均设置令长和丞，令长、丞的品级和县令、县长、县丞一样。按照秦汉制度，大县的最高行政长官是县令，小县是县长，县丞作为县令和县长的副手承担相应工作。盐铁工官的主要职责是负责当地相关资源的税收和资源调配。这种专门事务官员过去在西汉时属于大司农垂直管理，但到了东汉，则归郡国管理，他们和地方行政长官级别相同，互不隶属，颇类似于今天派出机构和地方政府的关系。

盐铁是资源性产品，不是每个地方都能出产。东汉时期，出产盐的地方只有五个，分别是河东安邑、蜀郡临邛、越隽郡青蛉、定筰、姑复。可见当时的盐产地主要集中在四川地区，取得食盐的主要方法是熬煮盐池的盐卤。而出产铁的地区相对较多，遍布全国的二十六个县。帝国控制盐铁专卖的主要原因是为了扩大财政收入，因而对私卖盐铁的行为从重处罚。耒阳县出铁，吸引很多人私自冶炼铸造铁器，主管耒阳县的桂阳太守卫飒设立铁官，制止当地私铸的风气，每年为当地增加财政收入五百万钱。

但如同西汉时期一样。盐铁专卖为财政增加了收入，也触动了豪强们的利益。在东汉一朝，废除和恢复盐铁专卖的斗争是激烈的。世祖中兴帝国之处，并无明文要求全国普遍设立盐铁官，所以盐铁官的设立，往往是郡国自己所为。到了肃宗时期，因为国用不足，在全国范围内恢复盐铁专卖制度才被提上了议事日程。尚书张林建议，面对粮食价格高企、财政收入不足的情况，帝国应当通过盐铁专卖的方式解决财政问题。肃宗让尚书们讨论这个议案，遭到了尚书朱晖的反对，因而作罢。但财政危机摆在眼前，不解决也是不可能的事，大臣们也想不出更好的办法来缓解财政危机。最后肃宗只好痛下决心，全面恢复盐铁专卖制度。这时候，朱晖又出来反对了，他的反对意见是：

王制天子不言有无，诸侯不言多少，食禄之家，不兴百姓争利，……盐铁归官，则下人穷怨，……诚非明主所当宜行。

朱晖上来就拿着“古训”来压今上，用“你不是明主”来吓唬皇帝，这倒是古代大儒们通用的做法，先拿一通不管有用没用的大道理来占据道德优势，之后用“你不怕后人骂你吗”来吓唬人。这种做法有时候真的能起到作用，但在更为强大的财政压力面前，肃宗却不能再向朱晖妥协了，还是下诏恢复盐铁专卖制度。

肃宗去世后，穆宗和帝冲龄即位，窦太后训政。窦太后是豪强出身，一上来自然就废除了老公肃宗刚刚恢复不久的盐铁专卖制度：

昔孝武皇帝致诛胡、越，故权收盐铁之利，以奉师旅之费。自中兴以来，匈奴未宾，永平末年，复修征伐。先帝即位，务休力役，然犹深思远虑，安不忘危，探观旧典，复收盐铁，欲以防备不虞，宁安边境。而吏多不良，动失其便，以违上意。先帝恨之，故遗戒郡国罢盐铁之禁，纵民煮铸，入税县官如故事。其申敕刺史、二千石，奉顺圣旨，勉弘德化，布告天下，使明知朕意。

大意是说，中兴以来，匈奴的外患仍然存在，显宗末年为了消除外患只能继续对匈奴用兵。肃宗即位以来，虽然努力减少民间的赋税和劳役，但为了居安思危，只好学老祖宗汉武帝的办法，通过盐铁专卖的办法积累财力，以防万一。盐铁专卖在实行过程中的确出了些问题，但这是由于各级地方官吏徇私枉法的结果，不是先帝本意，而且先帝经常表示后悔之心，所以先帝临终前表示，要废除盐铁专卖制度，允许民间自由煮盐、铸造，和过去一样给朝廷缴税就是了。

土地和人口尚且被豪强们隐匿不报，盐税和铁税要如数收缴上来谈何容易？窦太后此举不过是有豪强背景的外戚掌权后和皇家分肥的节奏罢了。不过好景不长，窦太后训政不过四年，永元四年，汉和帝借助宦官的力量将窦氏一门一网打尽，开始亲政。到了永元十五年，汉和帝也撑不下去了，在涿郡恢复了盐铁官的设置。

按照史籍记载，铁专卖似乎在全国范围内并未恢复，但盐专卖在一定程度上恢复了。

盐铁专卖的实质是帝国要增强经济控制能力。在东汉这样一个皇权薄弱的时代，盐铁专卖的设立与废除反映了皇权和豪强在力量对比上的差异。皇权强大时，盐铁专卖和度田都能顺利进行，但当皇权弱于豪强时，盐铁专卖就要被废除，而度田也不能顺利进行。西汉时期桑弘羊设立的各项制度中，只有均输被继续执行了下去，但均输的恢复也经历了一场争论。主张恢复的还是前文提到的张林，而反对者依旧是老对手朱晖。朱晖说：“今均输之法，与贩卖无异，诚非明主所当宜行。”但最后还是被肃宗驳回了，以后再也没有被废除，也反映了当时皇权和豪强博弈中妥协的一面。均输制度到了汉末，被灵帝进行改革，交由宦官主持，这样，均输的权利彻底被皇家所掌控了。

在这里简单对东汉的政治斗争说一些自己的看法。世祖刘秀本来就是豪强之家出身，他能完成中兴大业，靠的是包括自己外戚阴家、郭家、马家和以云台二十八将为代表的豪强们的大力襄助。中兴既成，这些豪强也都是帝国的股东。单薄的皇权首先想到的是找外戚来壮大自己，显宗时，就专门为“四姓小侯”，即外戚樊、郭、阴、马四姓的子弟建立学校，目的就是培养皇家心腹股肱之臣。但这些外戚很多都是豪强出身，在重大政治问题上是会和皇家站在一起的，但在重大经济问题上，他们依旧愿意和豪强们站在统一战线上。所以皇家只好培养另外一支政治力量，就是来自于平民甚至奴隶的宦官群体。终东汉一代，在中央，外戚和宦官交替执政不过是表象，实质则是皇室和不同政治团体合作在朝堂上的映射；而在地方，豪强借助“文学”这一意识形态的力量掌握政权，和皇权既有合作也有斗争。等到中央内部和中央与地方之间的政治平衡被董卓打破，天下大乱也就开始了。