第十六章 袁世凯为何反对立宪学习明治维新？

袁世凯开始主导立宪改革

1906年8月23日，在回到京城后，载泽给慈禧上了一道密折，希望朝廷能够学习日本模式，推动立宪。所谓日本模式，可以说是“有日本特色的宪政”，它组内阁（行政权独立），开国会（立法权独立），设大理院（司法权独立），国会可以逼内阁下台，大理院可以不听内阁的，这一点和西方宪政国家并没什么两样，但问题是它在上面又加了一个“盖子”，规定天皇拥有最后的权力，也就是“天皇领导一切”，载泽总结朝廷学习日本模式立宪有以下三大好处：

首先，皇位永固。天皇的权力并没有因立宪受多大影响，但对官员的权力做出了限制，朝廷学习日本之后，自然也不会例外。

然后，能瓦解革命党。这一点不用多说，从五大臣出洋之前就已经证明了。

最后，能减少外患。载泽认为，现在洋人侵略我们，固然是由于我国国力弱小，但也不能忽视另外一个原因：我朝的政治制度比较特殊，用洋人的话来说就是专制，洋人并没有把我们看作与他们同等的国家，而是看作半开化的国家，只要立宪，就能够融入世界，能够获得对方的认可和尊重。国与国之间正如人与人之间一样，价值观差不多了，安全感也就差不多，最起码大家都能对对方比较放心，洋人对大清的侵略政策自然会改成和平邦交的政策。

所以，载泽总结，学习日本模式立宪“利于国，利于民，最不利于官”，由于立宪之后，官员们的权力会受到限制，立宪自然会受到一些官员明里暗里的阻挠。正是因为如此，请太后排除杂念，从速宣布立宪，越快越好，而且现在宣布立宪，并不是马上就要实施宪政——实际上这也做不到，根据明治维新的经验，日本在正式实施宪政之前还有一段准备时期（预备立宪期），现在，朝廷也只不过是进入预备立宪的阶段。

慈禧被打动了，第三天（25日），慈禧召袁世凯立即进京，就是否立即开始预备立宪征询一下这位改革“第一人”的意见。在如此关键时刻，老袁自然不会退缩了，他表示“坚决拥护泽公的意见”（两人私底下早就达成共识了），预备立宪必须立即开始。为了打消慈禧的顾虑，袁世凯甚至还简要提出了预备立宪的总方案。看来是早有准备，成竹在胸。

慈禧心里基本有数了，但她也并不着急宣布，她有她的做事方法——她还要形成“集体决策”。

慈禧下令，包括老袁这个唯一的地方官在内，朝廷所有的高级大臣连续召开两次闭门会议，就载泽的密折展开讨论。载泽出于避嫌，两次会议都不参加，慈禧派出了另外一位皇族亲贵——23岁的醇亲王爱新觉罗・载沣主持会议。

不出所料，这会上又分成了两派：一派是老袁这些“快派”，认为预备立宪可以马上开始，越快越好；另一派可以叫“慢派”，以内阁大学士荣庆等人为代表。荣庆是朝廷有名的清廉之人，到他家送礼行贿的人几乎踏破了门槛，他一两银子都不贪，被人称为“纯臣”，当然，背地里叫他“蠢臣”也说不定。荣庆大人的意见是：大清目前最大的问题是纲纪松弛、官员腐败，因此立宪改革并不是最紧迫的，应该首先从整顿朝纲入手，树立和运用朝廷的权威，强力肃贪反腐，使得官员们不敢有二心，想贪不敢贪，如此才能为将来的立宪改革扫清障碍和创造条件，积极稳妥地推进这个改革。

荣庆大人的话音刚落，所有人都默不作声，老袁的眼睛更是已经望着窗外去了，只有一个人随声附和。没错，他就是朝廷另外一个清廉的大臣——外务部尚书兼军机大臣瞿鸿禨。

不过这两派虽然有时间上的争论，但对于朝廷最终要立宪是没有异议的，毕竟势比人强，立宪已势在必行，无可倒转。事实上就连慈禧也很清楚，正是因为朝廷已经存在严重的问题这才立宪，如走回头路，恐怕革命党人的队伍又会越来越壮大。会议讨论的结果最终还是老袁这些“快派”占据了上风，而年轻的王爷载沣似乎只是来客串的，只是带了耳朵来而忘了带嘴来，在会上基本没有表态，之后就把会议情况如实向慈禧上奏。

决定了。1906年9月1日，这是一个重要的日子，慈禧颁布上谕：从即日起，大清正式开始预备立宪！宗旨是仿照明治维新的模式，具体来说就是天皇领导一切的“大权政治”模式。慈禧为此还颁布了两个原则——“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。

第二天，9月2日，慈禧颁布上谕，在大清进行全国政府机构改革——也就是官制改革，这其实也是对明治维新的刻意模仿。日本在预备立宪时期，曾经进行了两次大规模的官制改革（废藩置县、废刀令），从这一天起大清正式进入了政治体制全面改革的轨道。作为亚洲两个历史悠久的封闭国家，大清的国门要比日本更早打开，洋务运动也比明治维新还要早开始几年，而在大清扭扭捏捏地进行了“只学技艺，不涉文武制度”的几十年改革，最后又不得不掉过头去学习后来者日本，这一天实在是具有非比寻常的意义。

厘定官制馆随即成立，决定就从朝廷的机构改革入手，自上而下逐渐推行到地方。在这个馆里具体负责的是14位大臣，称作“编纂官制大臣”，他们要带领一帮办事员编一部特别的“书”——也就是朝廷机构改革具体的方案。这部书关系到朝廷多少人的饭碗，还关系到大清的前途，虽然它没有定价，但它一定是世界上最昂贵的书，14位大臣就相当于“编辑”了。

他们上面是3位总核官制大臣，以奕劻为首，相当于“总编”，只有先通过他们的审核，最后才能交到慈禧这个“出版人”的手里，然后由慈禧决定是否“公开出版”（颁布实施）。很显然，这个“出版人”虽然不参加具体工作，只是最后看一下方案，但没有她的点头，不论你编得多漂亮，那也是非法出版物，作不得数的，因为她老人家是开出版社的。

现在，14位“编辑”非常关键，他们都是慈禧指定的，当中有皇室子弟载泽、载振（奕劻的儿子），而那位刚刚客串过的载沣王爷又被排除在外了，他并没有参与此事，剩下的人就是军机大臣、内阁大学士和各部尚书等等，总之，都是朝廷里权势最大的大臣，随便拉出一个来，品级都吓死人。

京官中的高级大臣都来了，那么地方大员怎么办呢？有一位总督已经加入了这支队伍，相信大家已经猜到了，没错，他就是老袁，他进入了14人大名单，光荣地排在第14位。

而所有人都知道，老袁的排名只是受他不是京官的影响，至于如何编这部书，还得听他的，毕竟人家在改革领域的地位和成绩都摆在那儿，还是目前慈禧面前的第一号红人，14人中的“主编”非他莫属。而来到北京之后，袁主编也一反常态，表现出强硬的态度，他叫嚣：“官可不做，宪法不能不立！”“有敢阻立宪者，即是吴樾，即是革命党！”

现在，摆在袁主编面前的有两个关键性的问题：他要对慈禧这个“出版人”负责，另外他也要对这部书的读者负责，也就是对“改革”负责。从接下来的内容看，袁世凯似乎更偏向后者，因为他提出了一个令慈禧无比震惊的方案：对于大清的立宪改革，一向学习日本的袁世凯竟然从根本上反对学习明治维新，具体到官制改革，那就是——撤销军机处，成立责任内阁！

军机处的秘密

要了解袁主编的这个秘密，我们首先需要来了解一下什么是军机处。

大家知道，在明太祖朱元璋之前。皇帝掌握权力的帮手是丞相，也就是那个一人之下、万人之上的人物，为了加强集权独裁，老朱干脆把丞相给废除了，他自己既当皇帝又当丞相，一个人包办了很多年。到了他后代的手里，虽然大家也想彻底地掌握权力，但无奈的是没有能像老朱那样精力旺盛，成为工作狂，只好又挑了几个饱学之士组成了内阁，皇帝的圣旨先发给内阁，再由内阁下发到朝廷各部或者地方，地方和各部的事情也先汇聚到内阁，由内阁进行处理并请示皇上。于是乎，只要皇上不那么勤政，权力又集中到了内阁大臣手中。

大清是靠八旗打天下的，朝廷虽然沿袭了内阁这个制度，但一开始的权力中枢并不在内阁，而是由各旗的王爷贵族组成的“议政王大臣会议”。到了康熙时期，他终于用“南书房”这个机构把议政王大臣会议的权力削弱了，把它去掉了那个“王”字，变成了“议政大臣会议”。所谓南书房，指的是康熙在自己的南书房里召集几个饱学之士讨论和决定核心大事，相当于大清自己创立的“新内阁”。

南书房虽然架空了八旗王爷，但根据明朝的教训，时间一久，这个“新内阁”专权的现象又会出现，继任的雍正同志自然很不甘心。在“公私两便”思想的指导下，这位老兄趁着朝廷当时需要在西北用兵，每天需要处理很多“军机”，绕开以南书房、内阁为汇总的正常行政系统，成立了军机处。而正是这个在当时并不十分起眼的机构，却一举解决了自朱元璋以来，如何既能让皇帝集权独裁又不那么累的老大难问题。

军机处成立时，是没有编制的，是朝廷的临时单位，说得过分点就是“黑户”，并且自雍正年间起，这种现象一直保持了100多年。更神奇的是，和明朝那些专职的内阁大臣不同，朝廷也一直没有专门的“军机大臣”，所有的军机大臣一直都是皇帝从大臣中挑出来的临时兼职人员，比如兄弟你原本是干的吏部尚书，自己努力上进，主动向皇帝大人看齐，皇帝大人就会看得起你，把你调入军机处，成为“吏部尚书兼军机大臣”，等到某一天皇帝发现你不那么听话了，或者由于你进入军机处的时间够久，要防备你分权了，就会一脚把你踢出军机处。不过兄弟你也不会去找皇帝哭诉和拼命，因为你还可以继续干原来的吏部尚书，工资奖金照拿，军机处那只是干的临时工的活，你又不靠军机处发工资奖金。

而历代皇帝自然也不会满足于只处理“军机”，而是以“军机”为名的全国所有大小事情，所以议政大臣会议和南书房就成空架子了，最终被废除。内阁是从前朝沿袭下来的，历史悠久，倒是被保留了下来，不过同样成了一个空架子，内阁大学士成了荣誉称号。但皇帝大人要发谕旨，就有了两种途径：一种还是按照原来的程序走内阁，公开下发，谕旨内容除了接旨人员，其他官员也知道，称为明发上谕；而另外一种途径就是由军机处直接密封发走，谕旨只有接旨人员知道，对别人是保密的，称为廷寄，由于它是打着“军机”的名义，必须由兵部派专人限时送达，从400里加急到800里加急不等。

而接到廷寄的官员将来还要把落实情况奏报皇上，一般都是采用“密折专奏”的形式，在通过军机处中转之后，与皇帝一对一秘密往来。如此一来，官员们不过是皇上廷寄的执行人和反馈人，干的还是秘密工作，跟黑社会老大与小弟之间也没什么区别。

这就是军机处，它不是个“处”，而是一套系统，一套高高在上的进行神秘政治的系统，一套让皇帝的集权独裁达到顶峰的系统。如果说明代的内阁是国家军政大权的汇总之地，那么军机处除了掌控军政大权外，还同时是皇帝大人的羽翼和附庸，用我们今天的话来说，实际上是皇帝的“专职秘书处”或者“专用办公室”。它成为了皇权落地的最佳途径，十分“扁平化”。从此之后，国家军政大权，军机处中转，皇上自操。

谁也不知道，军机处的出现，实际上给大清带来过巨大的损失。就拿当年慈禧的上位来说，表面看来，这是由于咸丰皇帝只顾贪图享乐而偶然造成的，但这件事情独独发生在清代，和军机处的出现应该也有着莫大关系：有了军机处，皇帝大人更加集权独裁了，并且是在小范围内集权，他老婆什么的篡个权自然也就更加容易——只需要搞定她老公即可，没有明朝以前的丞相作为阻力，也没有明朝的内阁大臣作为阻力，等到大清的大臣们明白过来时，慈禧的权都已经篡完了，她并不需要付出当年武则天那样的代价。

而深受其害的还有另外一伙人——大臣。用御史张瑞荫的话来说，“自设军机处，其弊不过有庸臣，断不至有权臣”。事实正是如此，在军机处成立之后的100多年间，确实没有像明代那样出现过权臣，但也没有出现过什么像样的能臣，能够在历史上留下点名号的能臣几乎绝迹，实在是对得起“庸臣”这两个字。这也不能怪他们，“临时工”的身份原本就能造就一批又一批平庸的军机大臣，而那一对一秘密往来的“廷寄”其实就相当于皇帝在官场发动的“文字狱”，因为你不知道皇上对你周边的同僚发了什么指令，也不知道同僚们向皇帝秘密汇报了什么，皇上会不会叫人暗中监视你，同僚会不会背地里打你的小报告。在这种集权独裁而又神秘的政治环境之下，官员们也着实很不容易，他们也是“弱势群体”，那么就只有把自己的思想先阉割，手脚先捆住，多磕头、少说话而已。

而令人惊奇的是，所有这些都不是军机处对大清最大的弊病，军机处最大的弊病是它对制度的伤害，军机处只是一个临时的“处”，并不是府，更别说是“部”，却能指挥大清的国家六部以及整个行政系统，为什么？因为它是皇帝大人亲自成立和直接管理的，只要是属于皇帝的机构，别说用一个“处”来指挥整个朝廷，给他个仨瓜俩枣都行。这就是说，军机处集中体现了千百年来君主专制王朝一个极为常见的特色：权随人走，小权随小领导走，大权随大领导走，最高权力随最高领导皇帝大人走。雍正大人是通过改组组织机构来实现集权——请注意不是只换人马，而是连组织机构一起换，后果就是朝廷中每一个新设的机构，其实都是在皇帝认为所谓行政系统效率低下和“政令不畅”的情况下，既不裁撤旧的机构，又成立这类新设的“临时单位”，迅速提高“政令畅通”程度。所以朝廷的机构才会越来越臃肿，权力中心也才会不断转移来转移去，下面官员们的脖子都摇酸了。

当皇帝大人可以借助他手中的权力，反过来创建一套“完整的制度”，然后以“讲程序、走流程”的方式来实现集权和独裁，比如“军机大臣兼职”它也是一套制度，“廷寄”它也是一套流程，别人又有什么办法？地方大员难道就不会模仿？后世难道就不会效仿？

现在让我们来回想一下，在这场改革之初，慈禧也是拉几个人，成立了政务处，虽然改革也是人心所向，慈禧也是没有办法，她不这么做，估计大清朝野都还在沉默和忍耐，改革也只能这么自上而下地发动。但就从权力运作的本身来说，慈禧同志此举仍然没有跳出权随人走的怪圈，人心所向的政务处在本质上也不过是另一种形式的“军机处”，是皇帝为达到自己目的又一次“制度创新”，而就是一次次的“制度创新”，被赋予了改革的假象。当100多年前的军机处成立时，人们津津乐道，把这当作了改革；当政务处成立时，人们又津津乐道，把政务处成立本身也当作了改革，却不知道离改革的本质可能还很遥远。

原来，所谓把权力关进制度的笼子，真的需要首先把制度关进制度的笼子，对于大清来说，这样的制度，是从“人治”走向根本性的“法治”，就是朝野几乎人人都在翘首盼望的立宪。在这块土地上受过很多苦难的人们，他们应该生活在“诸神”的黄昏后，再也不需要一个代表上天的“神”，再也不需要一个接一个的“神”。从秦皇汉武到唐宗宋祖，那已经反复证明了行不通，只有制度的力量才能时时保障基本的果实，却能激发更大的力量，让所有人都按照“人”的规律和规矩来办事——哪怕他是皇帝，想办一件什么事，哪怕是万分紧急的“军国大事”，哪怕本身是人心所向大势所趋，也不能随便拉上几个人成立一个机构，就“只凭领导一发动，下面就干起来”，然后把它变成朝廷意志、国家意志加于老百姓们的头上，再也不能有什么人能借着“制度创新”实现对专制擅权的偷梁换柱。军机处，它因为是皇帝简单粗暴凌驾于国家正常行政系统上的左膀右臂，所以在立宪改革中就要打掉这样的左膀右臂——对皇权做出制衡！

看来，不是老袁看军机处不顺眼，实在是在一个需要立宪的政治体制面前，军机处是不合时宜的，老袁已经在方案中提出了“将军机处和内阁并入责任内阁”。当然，所谓“并入”其实就是撤销，讲究现实的老袁只不过是说得缓和一点，怕引起别人激烈的反应。很显然，这个新成立的“责任内阁”应该并不同于原来的内阁和军机处，它也是一套系统，一套几千年以来的王朝历史中从未出现过的系统。

袁世凯设立责任内阁的设想

现在，我们要来了解一下“袁世凯牌”责任内阁的秘密，它用一句话来说，就是按专业分工，朝廷设11部，由这11个部的正部长（尚书）兼任内阁大臣，在这11个人的基础上，再设专职的内阁总理大臣1人，左右副大臣各1人，这14人组成了责任内阁，它将取代军机处成为全国最高权力机关。

相信大家要问了，这11位内阁大臣不也是兼职吗？其实我们只要仔细一想就能发现差别：他们虽然也是“兼职”，但他们本身是固定下来的人选，以后皇上再也不能随机指定军机大臣了，方案里的“分之为各部，合之皆为政府，入则同参阁议，出则各治部务”，指的就是这个情况。

而责任内阁最重要的自然就是“责任”二字，具体表现在以下几个方面：

首先是分职专任。在这次官制改革之前，朝廷出于满汉有别的祖制，各部的尚书就有2人，分别是满尚书、汉尚书各一人，一个部的正部长就有两个人来当，等于在一部中就有满汉两套班子，大家表面和气，私下算计，而某位部长很可能又兼任其他繁杂的职务，比如兄弟你这个吏部的满尚书很可能还兼任领侍卫内大臣，那么到底是吏部的本职工作重要，还是保卫皇上更重要？是“国差”重要还是“皇差”更重要？相信兄弟你也能分清楚，这就很容易出现某些部长不干活（推给另一个部长），某些部长又累成狗（兼职太多）。

责任内阁规定，除有极特殊情况，各部尚书不再兼任其他职务和职位，同时由于军机处已经撤销了，也不必要再成为军机处的“临时工”，各部尚书都“专治部务”，而且各部只设尚书一人，不分满汉，可以是满人，也可以是汉人，让专门的人去管专门的部，把责任落实到个人，让责任内阁确实能够对国家大政负责。

而责任内阁对皇上也是有责任的，根据老袁和他幕僚团队的设想，一般政务可以由内阁大臣自行处理，但遇有重大之事，都应该由责任内阁公开讨论，少数服从多数，阁议决定之后再奏请皇帝颁布谕旨。如果没有十分特别的情况，皇帝一般不能驳回，反过来，皇帝想做的事，决不能像过去那样吩咐军机处下发道谕旨就行了，皇帝发布谕旨，必须经责任内阁签字同意，否则就不发生效力——但是，皇帝对内阁总理大臣和内阁大臣都有任免权，而各内阁大臣遇到紧急情况时，还可“自请入对”，也就是可以绕过内阁总理直接去找皇上（洗脱内阁总理有“架空”皇上的嫌疑，用心良苦），更重要的是，当政务出现重大差错引起朝野上下严重不满时，责任内阁要为此承担责任，皇帝是不需要为此负责的，内阁倒台了，皇帝还是皇帝，不会出现皇帝也被牵连“下台”的情况。

这种情况形象地说，大清的“产权”还是皇室的，而“治权”更多的是责任内阁的，责任内阁治得不好，就要向国家大政和皇室负责而倒台；但皇室也要相信，责任内阁治得再好，也不会图谋霸占“产权”，这就改变了以往“家天下”观念中，拥有天下也要独裁治理天下的概念，有利于朝廷权力中枢从一元制向二元制转变，多少缓和一下之前皇室集权独裁带来的多种弊病和百姓们的不满。

如此一来，袁世凯设计的责任内阁就已经有了近代“责任政府”的意味，它与皇权相互制衡，也和之前的军机处有了根本区别：正是因为“产权”与“治权”逐步分开，逐步走向公开政治（可以问责，可以倒台），以及分职专任等等“责任”的确立，有助于改变几千年来从官到民的“官本位”思想，有对权力的限制，才能减少对权力的崇拜，让权力不再天然是真理的代名词；有助于让政治不再是神秘之事，甚至不再是神圣之事，政治原本就应该以处理老百姓的俗务为重，就为老百姓的“过日子”服务，而不是你阴谋我，我算计你，你整我，我斗你。

原来，让政治变得世俗，才会最终让政治得到该有的尊重；让政治回归平常，就是让政治走向了正常。原来，之前老袁和其他几位大臣上奏废除科举，正是和这次以设置责任内阁为核心的改官制互为配套——只有从制度上去除做官的神圣性以及读书只能为做官的途径，才有助于最终建立一个工商业和经济充分发展的世俗社会，让一贯强势的政府，向世俗社会低头，最终成为真正的“责任政府”。

当然，相信眼尖的人也已经发现了，这个方案中虽然规定皇帝可以直接任免和接见内阁总理和内阁大臣，但皇帝还是由过去的直接管事变成了间接管事。借用自古以来那句著名的话，现官不如现管，皇帝仍然有被内阁总理架空的可能，而且从当时的情况来看，一旦责任内阁成立，内阁总理自然属于奕劻，而其中一个副总理自然非老袁莫属。奕劻同志一向是“神仙王爷”，只贪银子不管事的，拿银子喂饱奕劻的袁世凯就会成为事实上的内阁总理。老袁啊老袁，其实朝廷中已经有说你“假立宪、真专权”的传言了，你如何真正洗脱自己的嫌疑啊。

袁世凯是个聪明人，他始终关注自己和他人的现实利益，他的现实就是从结果出发，先考虑怎么创造条件，并不注重形式和过程的细节完美，根据条件一步步达到目标。也就是说，他不会把前进的姿势也当作了前进本身，只要能达到目的地，哪怕是爬过去也是愿意的，作为这轮官制改革的领导者，老袁很清楚，他不仅需要为改革本身设计一个好方案，也必然要把自己尽量超脱于私利之外，用这份方案本身最大限度地凝聚改革共识，趁此时机壮大改革阵营的力量，这才是他该考虑的事情。面对权力的时候，朝廷中没有人是傻子，塞进了私利的方案绝对不可能蒙住慈禧那双厉害的眼睛，也绝对不可能在那些老油条大臣中争取更多的同意，老袁需要的是让改官制得到更多的支持，而不是关起门来为自己计算，这一点他还是分得很清楚的。

于是，为了进一步限制责任内阁的权力，老袁的改官制方案还涉及了其他的方面，这种设计从内涵来说，它正是对当时西方宪政体系的一种有意模仿和学习——三权分立！

责任内阁并不是终点，老袁的方案继续向着君主总揽下的三权分立挺进。司法权属法部和大理院（由原来大理寺改组），它们是独立的，不听从政府（责任内阁）的命令，也不受政府的干扰，只对皇上负责——至少从组织层面上，司法权已经分立了。

立法权应该属于国会，但在大清目前的国情下，正式的国会是很难召开的，这是大家的共识。在一个有着千年专制传统的国家，如果明天突然成立一个“国会”，老百姓就真的能够去“立法”让大小官员去遵守，那才叫乱了套。既然正式的一时难以成立，老袁的设计是：先在京城设立“资政院”作为过渡。那么，它到底能起到什么样的作用？如果袁世凯不解释清楚，大家的疑虑是无法消除的。

在老袁拿出的方案中，资政院就是“专门让百姓们说话的场所”，以后百姓们有利益诉求或者对官府有建言，都可以并且只能去资政院进行申诉和表达，如果不是经由资政院，朝廷一律不受理。如此一来，朝廷倾听了群众呼声，民间利益的诉求有了出口，对政府形成一定的舆论监督，老百姓行使了一定的议政权力，对官府有建言和建议，先让老百姓敢于参与和议论政治，敢于对政府问责和追责，然后从“说话”向着“立法”过渡，将来逐步开设国会、制定宪法。

除了作为国会的预备和过渡之外，老袁还有结合大清国情的更加现实的考虑，用他的话来说就是，百姓们目前确实“民智未开”，但随着改革的推进，他们的权利意识实际上也在逐步增强。而自从新一轮改革以来，朝廷花了很多的钱，加捐加税，加重了百姓们的负担，民间已经出现了要求收回抵押给洋人的铁路、煤矿，声讨地方督抚不作为的声音。据他的判断，这种情况今后会越来越严重，如果都让官府去处理，会让官府应接不暇，影响正常行政，朝廷最好专门设置一个让老百姓“说话”的场所，让民间舆论化散为整，让民间的利益诉求有个出口，有合法和便利的渠道传递给官府，以便将来不会闹得不可收拾。

不得不说，袁世凯的预言在5年以后变成了现实：如果朝廷真的能够发挥好老袁设计的资政院的这个功能，认真疏导和对待民间舆论，1911年的“保路运动”也许就不会发生，武昌起义也许最终不会被引爆！

此外，根据袁世凯的设想，资政院在初期还应该承担一定的“分流”功能，那些毫无行政能力又占据官府高位的皇室子弟、守旧官僚，将来就应该去资政院上班。这样既把他们从官府中分了出去，又给了他们一份工作。如果仍然接收不下，他们还可以去新成立的“集贤院”。而虽然要精简机构，但像宗人府、内务府、侍卫处、翰林院等内廷机构暂时先一律不裁撤。不是老袁不想裁撤，这些机构的人都是慈禧身边的人，说得现实和恶毒一点，他们倒不一定对朝廷死心塌地，但改革到关键的时候，谁都会去想自己的退路，他们要闹起来，说不定拼死反对改革，又上演戊戌变法时的那一幕。于是老袁做出了让步和妥协，给他们做出了分别安排，为他们把退路想好，这一妥协不可谓不大。

好吧，说来说去，在资政院真正能够发挥国会的作用之前，谁来对责任内阁的权力做出有效监督和限制，这个问题还是没有解决。别着急，老袁这个现实的人是不会不考虑这一点的，为了最大限度地达到这个目的，更为了把学习西方与大清自己的传统和现实国情结合起来，走具有大清特色的立宪道路，老袁和他的团队竟然认为还不能只学习西方的三权分立，咱大清应该是“五权分立”！也就是再把两种重要的权力从政府（责任内阁）中抽出来，另外成立两大院，它们都直属皇上，不听从责任内阁的命令：

第一是成立审计院，专门负责对官府经费收支情况进行审计。

第二是成立行政裁判院，相当于朝廷的“上访部门”，专门负责仲裁老百姓对官府的控诉。也就是说，老百姓对官府有了意见，可以去资政院表达，但要做出仲裁，只能在行政裁判院！

好吧，到现在为止，老袁的官制改革方案算是完整出炉了，正因为它相当深入和大胆突破，所以它很复杂、很全面，还具备老袁特色的“现实性”。在老袁看来，其实只要仔细一分析，这个方案也深入贯彻落实了慈禧“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的指示精神，他不像康有为，他在官场混了这么久，绝对不可能把慈禧的指示当作一句空话，而是会想办法结合起来。如果把这次改革比作一场“战役”，老袁已经付出了很大的心血，既有“战略”，又有“战术”。

14位“编辑”中排名第一的载泽支持了这份方案，三位“总编”中排名第一的奕劻的态度是：我举双手赞成啊。虽然奕劻平时收了老袁不少的银子，但相信这一次他也并不是看在银子的份上，而是和载泽一样，也认为这份方案几乎无可挑剔。

不过，奕劻毕竟是奕劻，他要比老袁更懂慈禧，也更加在意慈禧，这次他也认真起来了，一改往日“神仙王爷”的作风，认认真真地对方案进行了研读，然后又去找老袁和其他“编辑”商量，又增加一个备选方案，这是确保万无一失的：

如果朝廷（慈禧）仍然担心有人会借当内阁总理之位来专权和架空皇帝，那么就不设总理大臣和左右副大臣了。但仍然要撤销军机处，成立责任内阁，以原来的军机大臣为内阁中的领导（办理政务大臣），各部尚书为他们的助手（参预政务大臣），原来的内阁大学士可以继续存在，如此可以争取原来军机大臣和内阁大学士的支持，但“行政机关屹然已定，宪政官制有始基矣！”

用心良苦，用心良苦，这是老袁的一次最大的让步，他又一次表现了与当年的康有为不一样的地方，虽然不能排除他想借这次改革让自己成为内阁中的领导（奕劻之下的副总理大臣），但这并不是他最重要的目的。如果有可能因此而使得这次改革方案流产，那么就可以连内阁总理、副总理大臣都不新设，直接以原来的军机大臣充当，这对奕劻没什么影响，因为他原本就是领班军机，却对老袁影响很大，因为此时的他还并不是军机大臣，但是，他毕竟守住了责任政府和司法独立这两条最重要的底线，迈出了走向宪政的重大一步！

反反复复的讨论、完善和修改之中，两个月已经过去了，11月2日，奕劻将最后核定的方案进呈慈禧。据统计，这个方案共有各种折件25个，详细到了改革之后各个机构的内部清单，也就是说，老袁他们弄出来的并不只是一个原则性的方案，而是一个细化到执行层面的详细方案，只要慈禧一批准，立马就可以执行！

老袁很自信，作为一个讲究现实的官场老狐狸，他自信的并不是只是方案本身，而是“势”，当朝廷到了必须改革的时候，改革的趋势已经远非戊戌变法时期可比了。立宪改革从来不是他一个人的事情，也是一种大小官员眼中的“政治正确”，更代表一种未来的趋势和势力。谁都知道，在将来“得立宪者得天下”，他相信这样的方案一出台，举双手赞成的人一定很多，至少不会遭到原则性的反对。自从奕劻上奏之后，他也没回天津，每天有事没事就去皇宫里转悠，时不时找点理由跑到慈禧那里去“请训”，他已经准备好了，只要慈禧召见他，他一定亲自把方案向慈禧解释清楚。

然而，令袁世凯始料未及的是，他还是想得太乐观了，以御史赵炳麟等人的奏折为代表，一大波反对浪潮正朝他袭来！