汉代官制，大体承秦。《汉书·百官公卿表》云：“秦兼天下，建皇帝之号，立百官之职，汉因循而不革。”其后复有改易。至东汉世祖，乃大加并省。《续汉书·百官志》云：“故新汲令王隆作《小学汉官篇》，诸文倜说，较略不完。惟班固著《百官公卿表》，记汉承秦置官本末，讫于王莽，差有条贯。然皆孝武奢广之事，又职分未悉。世祖节约之制，宜为常宪，故依其官簿，粗注职分。”盖两汉宫制，略具班、马二家之表、志，而秦制亦可推考矣。三国之世，损益无多。今以班、马《表》、《志》为本，述其大要如下：

相国、丞相，皆秦官。掌丞天子，助理万机。秦有左右。高帝即位，置一丞相。十一年，更名相国。孝惠、高后置左右丞相。文帝二年，复置一丞相。哀帝元寿二年，更名大司徒。武帝元狩五年，初置司直，掌佐丞相举不法。大尉，秦官。武帝建元二年省。《史记·绛侯世家》：孝惠帝六年，置大尉官，以勃为大尉。《集解》引徐广曰：“《功臣表》及《将相表》，皆高后四年始置。”《汉书·文帝纪》：三年十二月，大尉灌婴为丞相，罢大尉官属丞相。《景帝纪》：七年二月，罢大尉官。元狩四年，初置大司马，以冠将军之号。宣帝地节三年，置大司马，不冠将军，亦无官属。成帝绥和元年，置官属，禄比丞相，去将军。哀帝建平二年，复去官属，冠将军如故。元寿二年，复置官属，去将军，位在司徒上。御史大夫，秦官。位上卿。掌副丞相。成帝绥和元年，更名大司空。禄比丞相。哀帝建平二年，复为御史大夫。元寿二年，复为大司空。王莽时，定三公之号，曰大司马、大司徒、大司空。世祖即位因之。《续书》注引《汉官仪》。建武二十七年，令二府去大字，又改大司马为大尉。《续汉书·百官志注》引《汉官仪》曰：“元狩六年，罢大尉，法周制置司马。时议者以为汉军有官候、千人、司马，故加大为大司马。绥和元年，罢御史大夫官，法周制，初置司空。议者又以县道官狱司空，故复加大为大司空。”案三公并去大名，议出朱祐，见《后汉书》本传。献帝初，董卓自大尉进为相国，而司徒不省。及建安末，曹公为丞相，郗虑为御史大夫，则罢三公官。《续志注》。《注》又引荀绰《晋百官表注》曰：“献帝置御史大夫，职如司空，不领侍御史。”魏世仍有三公，但不与事，故《齐王纪》：嘉平元年，以司马懿为丞相，《注》引孔衍《汉魏春秋》载懿让书曰“今三公之官皆备，横复宠臣，违越先典”也。案《史记·萧相国世家》言：上已闻淮阴侯诛，使使拜丞相何为相国，益封五千户。《曹相国世家》言：高帝以长子肥为齐王，以参为齐相国。孝惠帝元年，除诸侯相国法，更以参为齐丞相。则相国之名，似较丞相为尊。⁽¹⁵⁾秦置两相，其原不可考。《汉书注》引荀悦曰“秦本次国，命卿二人，是以置左右丞相”，億度无他证。然汉初但置一相，亦未闻其阙于事。孝惠、高后置二相者？初以王陵少戆，而以陈平佐之。陵免，则审食其为左相、给事中，此为高后所便安。孝文初立，平、勃同功，难去其一，遂因循焉。故勃免，即复一相之制矣。后惟武帝以刘屈氂为左丞相，分丞相长史为两府，欲以待天下远方之选，然右相亦卒未除人也。绥和改制，议出何武；建平复旧，事由朱博；见《汉书·博传》。元寿改制，盖欲以位置董贤，亦为因人而设。惟何武及王莽，真欲厘正制度耳。武言“末俗之弊，政事烦多，宰相之材，不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治”。当时议者，即以为“古今异制。汉自天子之号，下至佐史，皆不同于古，而独改三公，职事难分明，无益于治乱”。后汉仲长统亦云：“任一人则政专，任数人则相倚，政专则和谐，相倚则违戾，未若置一人以总之。若委三公，则宜分任责成。”然据《续汉书·百官志》，三公虽各有所掌，大尉掌四方兵事。司徒掌人民事。司空掌水土事。而国有大造、大疑则通论，有大过则通谏争，终不能截然分立也。窦融为司空，以司徒举人盗金下狱三公参职免，此或欲免融而藉口于此，然三公职事难分明，则于此可见矣，固不如专任一人之为得也。朱博言：“故事：选郡国守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫，任职者为丞相。今中二千石未更御史大夫而为丞相，权轻，非所以重国政。”以用人之序论，固亦不如旧制之善也。汉世宰相，体制颇尊，《续书·百官志注》引荀绰《晋百官表注》云：汉丞相府门无兰，不设铃，不警鼓，言其深大阔远，无节限也。权限亦广，观申屠嘉欲杀邓通及悔不先斩晁错可知。所置掾属尤详，《续书·百官志注》引《汉书音仲长统言之，犹神往焉。见本传。义》曰：“正曰掾副曰属。”丞相府分曹不可考。《续志》载大尉所属诸曹云：“西曹主府史署用。东曹主二千石长吏迁除及军吏。户曹主民户、祠祀、农桑。奏曹主奏议事。辞曹主辞讼事。法曹主邮驿科程事。尉曹主卒徙转运事。贼曹主盗贼事。决曹主罪法事。兵曹主兵事。金曹主货币盐铁事。仓曹主仓谷事。黄阁主簿录省众事。”当略沿相府之旧也。盖诚能总统众事。东汉以后，事归台阁，非复旧观矣。

御史大夫有两丞。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，《薛宣传》：成帝初即位，宣为中丞，执法殿中，外总部刺史。内领侍御史，员十五人。受公卿奏事举劾案章。成帝更名大司空。如同而。《晋书·职官志》引作而。中丞官职如故。《续志》云：为御史台率。后属少府。

大傅，高后元年初置。后省。八年复置。后省。哀帝元寿二年复置，位在三公上。大师、大保，平帝元年皆初置。后汉大傅上公，一人，世祖以卓茂为之。薨因省。其后每帝初即位，辄置大傅录尚书事，薨辄省。师、傅、保本天子私昵，说见《先秦史》第十四章第二节。每有幼帝辄置，犹沿斯义。世祖之处卓茂，盖以其年高不能烦以职事故。董卓为大师，位在大傅上，《续志注》引胡广《汉官篇注》。则苟欲自尊，于义无取矣。

前、后、左、右将军，秦位上卿。汉不常置。或有前、后，或有左、右，皆掌兵及四夷。后汉将军比公者四：第一大将军，次骠骑将军，次车骑将军，次卫将军。又有前、后、左、右将军。《续志》云：武帝以卫青为大将军，欲尊宠之。以古尊官惟有三公，皆将军，始自秦、晋，以为卿号，故置大司马官号以冠之。其后霍光、王凤等皆然。世祖中兴，吴汉以大将军为大司马，景丹为骠骑大将军，位在公下。及前、后、左、右杂号将军众多，皆主征伐。事讫皆罢。明帝初即位，以弟东平王苍为骠骑将军。以王故，位在公上。数年后罢。章帝即位，西羌反，以舅马防行车骑将军征之。还后罢。和帝即位，以舅窦宪为车骑将军，征匈奴，位在公下。还，复有功，迁大将军，位在公上。复征西羌。还，免，官罢。安帝即位，西羌寇乱，复以舅邓骘为车骑将军征之。位如宪。数年，复罢。安帝始以嫡舅耿宝为大将军，常在京都。顺帝即位，又以皇后父、兄、弟相继为大将军，如三公焉。度辽将军，明帝初置。以卫南单于众新降有二心者。其后数有不安，遂为常守。

奉常，秦官，掌宗庙礼仪。景帝中六年，更名大常。博士及诸陵县皆属焉。博士，《前书》云秦官，掌通古今。或云：《史记·循吏传》云：公仪休为鲁博士；《汉书·贾山传》云：祖父祛，故魏王时博士弟子；则六国蚤有博士之官。然六国纵有博士，汉之博士，无碍其为承秦。凡《汉表》云秦官者，本指汉之所承，非谓其官始于秦也。⁽¹⁶⁾《续书》云：掌教弟子，盖自武帝置五经博士弟子以来。参看第十九章第一节。陵县，元帝永光元年，分属三辅。大史，掌天时星历，亦属大常。

郎中令，秦官，掌宫、殿、掖门户。武帝大初元年，更名光禄勋。属官有大夫、郎、谒者，皆秦官。又期门、羽林皆属焉。大夫，掌论议。有大中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数千人。武帝大初元年，更名中大夫为光禄大夫。谏大夫，后汉曰谏议大夫。又有中散大夫，见《萧望之传》。郎，掌守门户，出充车骑。有议郎、中郎、侍郎、郎中，无员，多至千人。中郎有五官、左、右三将，所谓三署郎也。郎中有车、户、骑三将。车郎亦曰辇郎。后汉省。《续志》云：凡郎官，皆主更直执戟宿卫诸殿门，出充车骑。惟议郎不在直中。又云：凡大夫、议郎，皆掌顾问应对。盖初任武士，后乃渐用文学之臣也。谒者，掌宾赞受事，员七十人。有仆射。期门，掌执兵送从。武帝建元三年初置。比郎。无员，多至千人。有仆射。平帝更名虎赍郎，置中郎将。羽林，掌送从，次期门。武帝大初元年初置，名日建章营骑。盖以卫建章宫。后更名羽林骑。常选汉阳、陇西、安定、北地、上郡、西河六郡良家补焉。又取从军死事之子孙养羽林官，教以五兵，号曰羽林孤儿。荀绰《百官表注》曰“羽林诸郎，皆父死子代”，后人所由以拟唐之长从也。羽林有令、丞。后汉省令，有左右监。宣帝令中郎将骑都尉监羽林。《续志》有骑都尉，云本监羽林骑。奉车都尉，掌御乘舆车；驸马都尉，掌驸马；皆武帝置。后汉亦属光禄勋。

卫尉，秦官，掌宫门卫屯兵。景帝初更名中大夫令。后元年，复为卫尉。案武帝时李广为未央卫尉，程不识为长乐卫尉，《表》有广无不识；宣帝时范明友为未央卫尉，邓广汉为长乐卫尉，《表》有明友无广汉；知《表》所列乃未央卫尉也。长乐、建章、甘泉等宫，亦有卫尉，而不常置。公车司马，属卫尉，有令、丞。天下上事及四方贡献阙下，凡所征召，皆总领之。据《汉书注》引《汉官仪》。

大仆，秦官，掌舆马。有牧师诸苑三十六所，分置北边、西边，分养马三十万头。中兴省。惟汉阳有流马苑，以羽林郎监领。

廷尉，秦官，掌刑辟。《续志》云：掌平狱奏当所应。凡郡国谳疑罪，皆处当以报。景帝中六年，更名大理。武帝建元四年，复为廷尉。哀帝元寿二年，复为大理。后汉仍为廷尉。

典客，秦官。掌诸归义蛮夷。景帝中六年，更名大行令。《史记·景帝纪》但作大行。武帝大初元年，更名大鸿胪。典属国，秦官。掌蛮夷降者。《续志》云：别主四方夷狄朝贡侍子。成帝河平元年省，并大鸿胪 。

宗正，秦官。掌亲属。《续志》云：．掌序录王国适庶之次，及诸宗室亲属远近，郡国岁因计上宗室名籍。若有犯法当髡以上，先上诸宗正，正以闻，乃报决。平帝元始四年，更曰宗伯。后汉仍曰宗正。

治粟内史，秦官。掌谷货。景帝后元年，更名大农令。武帝大初元年，更名大司农。大仓、均输、平准、都内、籍田五令、丞，斡官、铁市两长、丞，又郡国诸仓农监、都水、六十五官长、丞皆属焉。后汉仅有大仓、平准两令、丞，以盐、铁官中兴皆属郡县也。《续志》云：掌诸钱谷、金帛诸货币。郡国四时上月旦见钱谷簿。其逋未毕，各具别之。边郡诸官请调度者，皆为报给。损多益寡，取相给足。实汉时财政之总汇也。

少府，秦官。掌山、海、池、泽之税，以给共养。属官甚多。后汉山、泽、陂、池之税，改属司农，考工转属大仆，都水属郡国，先汉司农、少府，各有都水官。故设官较简。然其中之尚书，则浸成政治之枢机焉。前表少府属官有尚书，又有中书谒者令、丞，云“成帝建始四年，更名中书谒者令为中谒者令。初置尚书员五人”。《续志》云：“尚书令一人，承秦所置。武帝用宦者，更为中书谒者令。成帝用士人，复故。”案《前书·成帝纪》：建始四年，罢中书宦官。臣瓒曰：“汉初中人有中谒者令。孝武加中谒者令为中书谒者令，置仆射。宣帝时，任中书官弘恭为令，石显为仆射。元帝即位数年，恭死，显代为中书令。专权用事。成帝乃罢其官。”《霍光传》：霍山言上书者益黠，尽奏封事，辄下中书令出取之，不关尚书，则中书、尚书，明系两官。《司马迁传》言迁既被刑之后，为中书令，尊宠任职，此孝武加中谒者令为中书谒者令之征。不云谒者，辞略。《佞幸传》：石显、弘恭，以选为中尚书。宣帝时任中书官，恭为令，显为仆射。元帝即位数年，恭死，显代为中书令。所言亦与臣瓒合。《萧望之传》言中佞书令弘恭、石显，疑夺仆射二字。望之言“中书政本，宜以贤明之选”。《幸传》作“尚书百官之本，国家枢机”，尚书乃中尚书之略。则《续志》谓武帝更尚书为中书者误也。成帝罢中书宦官，则阉竖专权之局，自此而终。其置尚书员五人，《注》引《汉旧仪》曰：“尚书四人为四曹：常侍尚书，主丞相御史事。二千石尚书，主刺史二千石事。户曹尚书，《晋书·职官志》作民曹。主庶人上书事。主客尚书，主外国事。成帝置五人，有三公曹，主断狱事。”亦不过增置一曹，以掌文书而已，其权未尝加广也。《续志》：尚书令一人，掌凡选署及奏下尚书曹文书众事。仆射一人，署尚书事。令不在则奏下众事。尚书六人，无三公曹，而分二千石曹，又分客曹为南北。左右丞各一人，掌录文书期会。侍郎三十六人，一曹六人，主作文书起草。《晋书·职官志》云：后汉光武以三公曹主岁尽考课诸州郡事。改常侍曹为吏部曹，主选举、祠祀事。民曹主缮修、功作、盐池、园苑事。客曹主护驾羌、胡朝贺事。二千石曹主辞讼事。中都官曹主水火、盗贼事。合为六曹，并令、仆二人，谓之八座。尚书虽有曹名，不以为号。灵帝以侍中梁鹄为选部尚书，于此始见曹名。及魏，改选部为吏部，主选部事。又有左民、客曹、五兵、度支，凡五曹尚书、二仆射、一令为八座。韦彪言天下枢要，在于尚书。陈忠言汉典旧事，丞相所请，靡有不听。今之三公，虽当其名，而无其实。选举诛赏，一由尚书。其职与前汉大异矣。仲长统言：光武“忿强臣之窃命，政不任下，虽置三公，事归台阁”，此其见任之由。然“权移外戚之家，宠被近习之竖”，“光武夺三公之重，至今而加甚，不假后党之权，数世而不行”。则徒失正色立朝之臣，使权戚宵小，益恣肆无所忌惮而已。废宰相而任尚书，实君权相权之一大消长，然宰相所失之权，人君卒亦不能自有也。自此以后，遂成故事。高柔以魏初三公无事，又希与朝政，尝上疏言之。陈寿亦言魏世事统台阁，重内轻外。八座尚书，即古六卿之任。《三国·魏志·桓阶》等传赞。蜀汉先主即帝位，诸葛亮以丞相录尚书事。及病笃，托孤于亮，而以尚书令李严为副。亮卒，蒋琬为尚书令。俄录尚书事。后费祎代为令。又迁大将军，录尚书事。董允以侍中守尚书令为之副。吕又、陈祗继之。蜀人以亮、琬、祎、允为四相，一号四英。《董允传注》引《华阳国志》。而黄皓之乱政，论者归咎于祗之与相表里焉。孙权用顾雍为相，初亦任职尚书者也。又自魏武帝为魏王，置秘书令，典尚书奏事，文帝黄初，改为中书，置监、令。裾《晋书·职官志》。以刘放、孙资为之。魏祚实由此而移，已见第十二章第六节。《三国志·蒋济传》：济以中书监、令，号为专任，尝上疏言之。则近习专权，转与强臣相句结矣。

中书宦官虽废，其人又以常侍等官为窟穴。侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍，在前汉皆加官。给事中亦加官。中黄门有给事黄门。后汉中常侍、小黄门，皆以宦者为之。朱穆谓始于和熹邓后，《后书·朱晖传》：穆上疏曰：“案汉故事，中常侍参选士人。建武以后，乃悉用宦者。”后穆因进见，口复陈曰：“臣闻汉家旧典，置侍中、中常侍各一人，省尚书事。黄门侍郎一人，传发书奏。皆用姓族。自和熹大后以女主称制，不接公卿，乃以阉人为常侍、小黄门，通命两宫。”然后遂相沿不改云。

大常、光禄勋、卫尉、大尉所部。大仆、廷尉、大鸿胪、司徒所部。宗正、大司农、少府司空所部。为九卿，分属三公。此徒取应经说而已，无他义也。

水衡都尉，武帝元鼎二年初置。掌上林苑。应劭曰：“古山林之官日衡，掌诸池苑，故称水衡。”师古曰：“衡，平也，主平其税入。”案《食货志》言初大农尽斡盐铁官布，多置水衡，欲以主盐铁，及杨可告缗，上林贮物众，乃令水衡主上林，则其所豫甚广，非徒掌山林者也。其均输、钟官、辨铜三令丞，即志所谓专令上林三官铸者，见第五章第十节。后汉省，并其职于少府。铸钱在前汉亦本属少府。

中尉，秦官。掌徼循京师。武帝大初元年，更名执金吾。胡广曰：“卫尉巡行宫中，执金吾徼于外，相为表里，以擒奸讨猾。”

将作少府，秦官。掌治宫室。景帝六年，更名将作大匠。

护军都尉，秦官。武帝元狩四年，属大司马。成帝绥和元年，居大司马府，比司直。哀帝元寿元年，更名司寇。平帝元始元年，更名护军。

司隶校尉，武帝征和四年初置。持节，从中都官徒千二百人，捕巫蛊，督大奸猾。后罢其兵，察三辅、三河、弘农。元帝初元四年，去节。成帝元延四年省。绥和二年，哀帝复置，但为司隶，属大司空，比司直。亦见《鲍宣传》。后汉建武中复置。并领一州。

城门校尉，掌京师城门屯兵。中垒校尉，掌北军垒门内外，掌西域。王念孙云：“西域当为四城。《汉纪·孝惠纪》：中垒校尉，掌北军垒门外及掌四城是其证。”案王说是也。屯骑校尉，掌骑士。步兵校尉，掌上林苑门屯兵。越骑校尉，掌越骑。长水校尉，掌长水宣曲胡骑。胡骑校尉，掌池阳胡骑。射声校尉，掌待诏射声士。虎贲校尉，掌轻车。王莽时有轻车都尉，即此。凡八校尉，皆武帝初置。后汉省中垒，但置中候以监五营。胡骑并长水。虎贲并射声。事在建武七年，见《纪》。九年三月，初置青巾左校尉官。十五年，复屯骑、长水、射声，改青巾左校尉为越骑校尉。

西域都护，加官。宣帝地节二年初置。有副校尉，戊、己校尉，元帝初元元年置。已见第五章第十四节，第九章第三节。护羌校尉，见第五章第五节。后汉亦有之。置于光武建武九年，见《本纪》。又有使匈奴中郎将，主护南单于。护乌桓校尉，主乌桓。《续志注》引应劭《汉官》曰：“并领鲜卑。”又引《晋书》曰：“汉置东夷校尉，以抚鲜卑。”

汉有大子大傅、少傅。又有詹事，掌皇后、大子家。将行，秦官。景帝中六年，更名大长秋。或用中人，或用士人。成帝鸿嘉三年，省皇后詹事，并属大长秋。中兴常用宦者。大子亦无詹事，少傅悉主官属。大后亦置詹事，随所居为名。景帝中六年，更长信詹事为长信少府。其后有大后等亦率置少府，崩则省。诸公主家令，属宗正。

内史，秦掌治京师。景帝二年，分置左内史。师古曰：“《地理志》云：武帝建元六年，置左右内史。据《史记》知志误。”案《表》：景帝元年，中大夫晃错为左内史，二年，左内史错为御史大夫，则分置又在景帝二年之前。右内史，武帝大初元年，更名京兆尹。左内史更名左冯翊。主爵中尉，秦官，掌列侯。景帝中六年，更名都尉。武帝大初元年，更名右扶风，治内史右地。列侯更属大鸿胪。与左冯翊、京兆尹，是为三辅。服虔曰：皆治在长安中。元鼎四年，更置二辅都尉。左辅都尉治高陵，右辅都尉治郿，见《地志》。中兴，更以河南郡为尹。以三辅陵庙所在，不改其号，但减其秩。

监御史，秦官。掌监郡。汉省。丞相遣史分刺州，不尝置。武帝元封五年，初置部刺史，奉诏条察州。员十三人。成帝绥和元年，更名牧。哀帝建平二年，复为刺史，元寿二年，复为牧。光武建武十八年，复为刺史。十二人，各主一州。其一州属司隶校尉。十二州之名，据《续书·郡国志》，为豫、冀、兖、徐、青、荆、扬、益、凉、并、幽、交。司隶校尉之设，事在征和四年，后于元封五年者十七年，而其察三辅、三河、弘农，更在其后，则武帝时之十三州缺其一。《汉书·地理志》言“武帝南置交阯，北置朔方之州；兼徐、梁、幽、并夏、周之制；《禹贡》九州外、益交趾、朔方、幽、并。改雍曰凉，改梁日益；凡十三部，置刺史”；《后汉书·光武帝纪》：建武十一年，省朔方牧，并并州；则武帝时实有朔方，《平当传》：坐法左迁朔方刺史可证。《注》云“武帝初置朔方郡，别令刺史监之，不在十三州之限”，非也。冯野王为上郡大守，朔方刺史萧育荐之。《续志注》引《古今注》曰：“建武十一年十月，西河、上郡属魏。”魏系误字。此即朔方属并州之事也。西河、上郡，羔本隶朔方，五原亦当属焉。《武帝纪》云“初置刺史部十三州”，而《百官公卿表》但云“置部刺史”，《武帝纪》亦但云“罢部刺史”，则当时实无州名，后乃借古名以为称。交阯、朔方非古州，又两字可以成辞，故其下不加州字。《御览》百五十七引应劭《汉官仪》，谓交、朔独不称州者以此。颜师古《平当传注》，盖由此致误。《通典·职官》十四云：“惠帝三年，又遣御史监三辅郡，察辞讼。所察之事凡九条。二岁更之。常以十月奏事，十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督察御史。”卫宏《汉旧仪》亦云：“丞相初置吏员十五人，分为东西曹。东曹九人，出督州为刺。尝以秋分行部。日食，即日下赦书，命刺史出刺。并察监御史。元封元年，御史止不复监。”是汉初实沿秦御史监郡之制，《史》、《汉》皆失载也。刺史之设：监纠非法，不过六条；传车周流，匪有定镇；《续志》刘昭注语。六条：《注》引蔡质《汉仪》曰：“一条：强宗豪右，田宅逾制，以强陵弱，以众暴寡。二条：二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条：二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏。烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾。山崩石裂，妖祥讹言。四条：二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条：二千石子弟，怙恃荣势，请托所监。六条：二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损政令。”“非条所问即不省。”《汉书·薛宣传》：成帝初即位，宣为中丞，执法殿中，外总部刺史。上疏言：“吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史，或不循守条职，举错各以其意，多与郡县事。至开私门，听谗佞，以求吏民过失。谴诃及细微，责义不量力。郡县相迫促，亦内相刻。流至众庶。是故乡党阙于嘉宾之欢，九族忘其亲亲之恩。饮食周急之厚弥衰，送往劳来之礼不行。”《朱博传》：迁冀州刺史。博本武吏，不更文法。及为刺史行部，吏民数百人，遮道自言，官寺尽满。从事白请“且留此县，录见诸自言者，事毕乃发”，欲以观试博。博心知之，告外趣驾。既白驾办。博出就车，见自言者。使从事明敕告吏民：“欲言县丞尉者，刺史不察黄绶，各自诣郡。欲言二千石墨绶长吏者，使者行部还诣治所。其民为吏所冤，及言盗贼辞讼事，各使属其部从事。”博驻车决遣，四五百人皆罢去，如神。吏民大惊，不意博应事变乃至于此。后博徐问，果老从事教民聚会，博杀此吏。《何武传》：武为刺吏，二千石有罪，应时举奏。其余贤与不肖，敬之如一。是以郡国各重其守相，州中清平。《鲍宣传》：哀帝初，迁豫州牧。岁余，丞相司直郭钦奏宣“举错烦苛，代二千石署吏听讼。所察过诏条。行部乘传，去法驾，驾一马，舍宿乡亭，为众所非”。宣坐免。是汉之刺史，本以能举弘纲为美，苛细为失，虽改牧后犹然也。《三国·魏志·贾逵传》：逵曰：“州本以御史出监诸郡，以六条诏书察长吏二千石已下，故其状皆言严能鹰扬，有督察之才；不言安静宽仁，有岂弟之德也。”然严能鹰扬，非所施于百姓。即督守令，亦当循法。乃后汉质帝本初元年诏曰：“顷者州郡，轻慢宪防，竞逞残暴，造设科条，陷入无罪。或以喜怒，骊逐长吏。恩阿所私，罚枉仇隙。至令守阙诉讼，前后不绝。送故迎新，⁽¹⁷⁾人离其害。怨气伤和，以致灾眚。”桓帝建和元年，又“诏州郡不得迫胁驱逐长吏。长吏臧满三十万而不纠举者，刺史二千石以纵避为罪。若有擅相假印绶者，与杀人同弃市论。”当时刺史之专横下比，可以想见。秩卑赏厚，劝功乐进；《朱博传》：博言部刺史“故事居部九岁，举为守相。其有异材、功效著者，辄登擢。秩卑而赏厚，咸劝功乐进。前丞相方进奏罢刺史，更置州牧，秩真二千石，位次九卿，九卿缺以高第补。其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸轨不禁”。以老成任事，而使新进者司监察，实行政之微权也。朱博、刘昭，咸称美之。而何武、翟方进，谓“《春秋》之义，用贵临贱，不以卑临尊，刺史位下大夫，秩六百石。而临二千石，轻重不相准，失位次之序”，亦见《朱博传》。因有绥和改牧之举，非也。建平之复，事由朱博。元寿改牧，亦缘泥古，与其改相职为三公同。其实天子使大夫为三监，⁽¹⁸⁾监于方伯之国，大夫秩本下于方伯，泥古者正乃不知古义耳。灵帝中平五年，因四方兵寇，复有改牧之举。其议发自刘焉。焉谓“刺史威轻，既不能禁；且用非其人，辄增暴乱”。乃议“改置牧伯，镇安方夏。清选重臣，以居其任”。则所重者亦在于人，不专在制度也。此时所改，实仅数州；《后汉书·焉传》云：“会益州刺史郗俭，在政烦扰，谣言远闻；而并州刺史张懿，凉州刺史耿鄙，并为寇贼所害；故焉议得用。出焉为监军使者，领益州牧，大仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧，皆以本秩居职。州任之重，自此而始。”《三国·蜀志·二牧传注》引《续汉书》曰：“是时用刘虞为幽州，刘焉为益州，刘表为荆州，贾琮为冀州。”裴松之曰：“灵帝崩后，义军起，孙坚杀荆州刺史王睿，然后刘表为荆州，不与焉同时也。”其后亦仍刺史与牧二制并行；然刺史无不：兼兵者。因此不能专心民事，《三国·魏志·杜畿传》畿子恕，以为州郡典兵，则专心军功，不勤民事。宜别置将守，以尽治理之务。而转生陵犯之衅。至晋武平天下，乃去之。而“虽有其言，不卒其事。后嗣瓒继，牧镇愈重。据地分争，竟覆天下”。致“雒京有衔璧之痛，秦台有不守之酷”。“摩灭群黎，流祸百世。”亦刘昭语。岂不哀哉？《献帝纪》：兴平元年六月，分凉州河西四郡为廱州。《注》云：金城、张掖、酒泉、敦煌。建安十八年正月，复《禹贡》九州。《注》引《献帝春秋》曰：“时省幽、并州，以其郡国并于冀州。省司隶校尉及凉州，以其郡国并为雍州。省交州，并荆州、益州。于是有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍也。”《续汉书·百官志注》引《献帝起居注》，所载较此为详。云司隶所部，分属豫、冀、雍三州，其说是也。《三国·魏志·荀或传》：建安九年，大祖拔邺，领冀州牧。或说大祖：“宜复古置九州，则冀州所制者广大，天下服矣。”大祖将从之。或言曰：“若是，则冀州当得河东、冯翊、扶风、西河、幽、并之地，所夺者众。前日公破袁尚，擒审配，海内震骇，必人人自恐，不得保其土地，守其兵众也。今使分属冀州，将皆动心。且人多说关右诸将以闭关之计。今闻此，以为必以次见夺，一旦生变，虽有善安者，转相胁为非，则袁尚得宽其死，而袁谭怀贰，刘表遂保江、汉之间，天下未易图也。愿公急引兵先定河北；然后修复旧京，南临荆州，责贡之不入；则天下咸知公意。人人自安。天下大定，乃议古制，此社稷长久之利也。”大祖遂寝九州议。然则初欲更张，特为自大之计，复因有所顾忌中辍，至十八年天下形势略定，乃复卒行之耳。刺史分部，特因监察之便，本非有意于疆理，其欲按地理而定制者，实始新莽，已见第七章第三节，此不更述。以上论两汉州制，略据近人顾颉刚《两汉州制考》。

衰敝之世，刺史不能举其职，则或更遣使臣，此亦犹明之既有巡按，又遣巡抚耳。武帝所遣绣衣直指是也。见第五章第六节。后汉和帝即位，尝分遣使者，微服单行，各至州县，观采风谣。见《后汉书·方术李郃传》。顺帝汉安元年，诏遣八使巡行风俗。皆选素有威名者。乃拜周举为侍中，与侍中杜乔，守光禄大夫周栩，前青州刺史冯羡，尚书栾巴，侍御史张纲，兖州刺史郭遵，大尉长史刘班，并守光禄大夫，分行天下。其刺史二千石有臧罪显明者，驿马上之。墨绶已下，便辄收举。其有清忠惠利，为百姓所安，宜表异者，皆以状上。于是八使同时俱拜，天下号曰八俊。《周举传》。《雷义传》在《独行传》中。谓义使持节督郡国行风俗，大守、令、长坐者，凡七十人焉。灵帝时，蔡邕上封事，言光和“五年制书，议遣八使，又令三公谣言奏事，是时奉公者欣然得志，邪枉者忧悸失色，未详斯议，所由寝息”，特使之风采可想。《吴志·孙休传》：永安四年，遣光禄大夫周奕、石伟巡行风俗，察将吏清浊，民所疾苦，为黜陟之诏，盖亦有志于汉安之举。然《陆凯传》载凯陈孙皓二十事，其十七云“今所在监司，已为烦猥，兼有内使，扰乱其中，一民十吏，何以堪命？昔景帝时交阯反乱，实由于此”，案事在孙休永安六年。则其弊亦甚大。盖此本起衰振敝之事，可以偶用而不可以常行；尤不可使小人窃之，以作威福也。

郡守，秦官。掌治其郡。景帝中二年，更名大守。有丞。边郡又有长史，掌兵马。《续志》云：“郡当边戍者，丞为长史。”《注》引《古今注》云：“建武十四年，罢边郡大守丞，长史领丞职。”盖亦取减省也。郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒。景帝中二年，更名都尉。关都尉，秦官。农都尉，属国都尉，皆武帝初置。建武六年，省诸郡都尉，并职大守，无都试之役。省关都尉，事在建武九年。见纪，十九年，复置函谷关都尉。惟边郡往往置都尉。案非边郡亦有置者，惟多事已即罢。如桓帝永寿元年，置泰山、琅邪都尉官，延熹五年罢琅邪，八年又罢泰山是也。灵帝中平元年，置八关都尉。亦因乱而置，与桓帝同。及属国都尉，稍有分县治民，比郡。《汉书·武帝纪》元狩二年《注》云：“凡言属国者，存其国号，而属汉县，故曰属国。”郡有盐官、铁官、工官、都水官者，随事广狭，置令长及丞。秩次皆如县道。案郡之设，本为兵备，已见《先秦史》第十四章第一节。秦所以胥天下皆设郡者，即以六国初定，是处皆当设兵填压也。故汉世议论，尚有甚忌郡守者。如严安上书，谓“今外郡之地，或几千里，列城数十，形束壤制，带胁诸侯，非宗室之利也”。又谓“今郡守之权，非特六卿之重也；地几千里，非特闾巷之资也；甲兵器械，非特棘矜之用也；以逢万世之变，则不可胜讳也”是也。汉宣帝以为大守吏民之本，数变易则下不安，民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化，故二千石有治理效，辄以玺书勉厉，增秩赐金，《汉书·循吏传》。详见第五章第十二节。此倚任之于平时者也。王嘉言诸侯“居其国，累世尊重，然后士民之众附焉，是以教化行而治功立。今之郡守，重于古诸侯。孝文时，吏居官者或长子孙，其二千石、长吏，亦安官乐职，然后上下相望，莫有苟且之意。其后稍稍变易。公卿以下，传相促急。又数改更政事。司隶、部刺史，察过悉劾，发扬阴私。吏或居官数月而退。送故迎新，交错道路。中材苟容求全，下材怀危内顾，壹切营私者多。二千石益贱，吏民漫易之，或持其微过，增加成罪，言于刺史、司隶，或至上书章下。众庶知其易危，小失意则有离畔之心。前山阳亡徒苏令等从横，吏士临难，莫肯伏节死义，以守相威权素夺故也。国家有急，取办于二千石，二千石尊重难危，乃能使下”。此欲倚杖之于乱世者也。其用意虽与严安不同，而其视郡守为治乱之枢机则一。惟夏侯玄以为“司牧之主，欲一而专”。“秦世不师圣道，私以御职，奸以待下。惧宰官之不修，立监牧以董之；畏督监之容曲，设司察以纠之。宰牧相累，监察相司，人怀异心，上下殊务。汉承其绪，不能匡改。”“若郡所摄，惟在大较，则与州同，无为再重。宜省郡守，但任刺史。”“县皆径达，事不拥隔，官无留滞。简一之化，庶几可致。”盖设郡本资镇压，非以为治。郡之体制，优于鲁、卫，虽去世袭，不能无猜，乃又重设监司，以相纠察。⁽¹⁹⁾此自天下初定，不得不然。汉世天泽之分久严，久已有叛国而无叛郡，大守之制，实为疣赘。夏侯氏之论，可谓正本清源者也。

县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，减万户为长。皆有丞、尉。大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、《续志》：“有秩，郡所署。其乡小者置啬夫一人，皆主知民善恶，为役先后；知民贫富，为赋多少；平其差品。”《张敞传》以乡有秩补大守卒吏。师古曰：乡有秩者，啬夫之类也。啬夫、游徼。三老掌教化。⁽²⁰⁾啬夫职听讼，收赋税。游徼掌徼循，禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡亭亦如之。皆秦制也。列侯所食县曰国。皇大后、皇后、公主所食曰邑。有蛮夷曰道。《续志》云：又有乡佐，属乡，主民，收赋税。．里魁掌一里百家，什主十家，伍主五家，以相检察。民有善恶事，以告监官。边县有障塞尉。案秦、汉之县，即古之国，令长即古国君，与民实不相及。所恃以为治者，则古乡遂之官，即秦、汉乡、亭之吏也。汉世三老，体制甚尊，其人亦多才智。高帝二年，尝置县三老，与县令、丞、尉，以事相教，汉王为义帝发丧，则新城三老建其策。戾大子走死，则壶关三老讼其冤。相如传檄，让三老、孝弟以不教诲之过。延寿闭阁，而令、丞、三老、啬夫皆自系。王尊免官，湖三老上书为讼，守堤则白马三老奏其状。朱邑为桐乡啬夫。后为大司农。病且死，属其子曰：“必葬我桐乡。后世子孙奉尝我不如桐乡民。”民果共为起冢立祠，岁时祠祭不绝。《汉书·循吏传》。爰延为乡啬夫，仁化大行，人但闻啬夫，不知郡县。秦彭迁山阳大守，以礼训人，不任刑罚。有遵奉教化者，擢为乡三老，常以八月致酒肉劝勉之。此等事后世恒以为美谈。实由乡遂之职，自古相传，威权尚在，故民有严畏之心。民有严畏之心，则有擅作威福者，视为固然而不以为怨；有能稍施仁恩者，则相与称颂不置矣。去古渐远，民严上之心益亡；而乡亭之吏，本出于民间之自相推择者，亦益依附其上，以刻剥其下，则愁怨之声，嚣然起矣。左雄谓“乡官部吏，职斯禄薄。车马衣服，一出于民。廉者取足，贪者充家。特选横调，纷纷不绝”。其暴虐之情形，可以想见，安得以一二贤者，遂谓其制可常行乎？魏、晋以降，乡遂之职，稍以废坠，而终至于澌灭，盖有由也。

孝、弟、力田，在汉世与三老同有教化人民之责。惠帝四年，举民孝、弟、力田者复其身。高后元年，初置孝、弟、力田，二千石者一人。钱大昭曰：当是二千石各一人。文帝十二年，遣谒者劳赐三老、孝者、悌者、力田、廉吏帛，以户口率置三老、孝、弟、力田常员。武帝元狩六年，遣博士大等六人分循行天下，谕三老、孝、弟以为民师。昭帝元凤元年，赐郡国所选有行义者涿郡韩福等五人帛人五十匹，遣归。诏曰：“朕闵劳以官职之事。其务修孝弟，以教乡里。亦见《两龚”传》。成帝阳朔四年，诏“先帝劾农，薄其租税，宠其强力，令与孝弟同科”。皆可见孝弟力田，与三老同有教化斯民之责，故司马相如谕巴、蜀，以二者并举也。

《续志》百官受奉例：大将军、三公奉月三百五十斛。中二千石奉月百八十斛。二千石奉月百二十斛。比二千石奉月百斛。千石奉月八十斛。六百石奉月七十斛。比六百石奉月五十斛。四百石奉月四十五斛。比四百石奉月四十斛。三百石奉月四十斛。比三百石奉月三十七斛。二百石奉月三十斛。比二百石奉月二十七斛。一百石奉月十六斛。斗食奉月十一斛。《汉书·薛宣传注》曰：“斗食者，禄少，一岁不满百石，计日以斗为数也。”佐史奉月八斛。凡诸受奉者，皆半钱半谷。此为建武二十六年之例。《古今注》。《汉书·宣帝纪》神爵四年，及《汲黯传》、《外戚传》述二千石、真二千石、中二千石俸；《王莽传》天凤三年莽所下吏禄制度，大致相同。斗食、佐史之入，不足农夫一家五口之入，则下吏之禄颇薄。仲长统《昌言》曰“薄吏禄以丰军用，缘于秦征诸侯，续以四夷，汉承其业，遂不改更”，则其所由来者旧矣。宣帝神爵三年，尝益百石以下奉十五，亦无济于事也。弊之著者，厥为妄取于下。汉人多以为言者，在新旧迎送之间。《汉书·游侠原陟传》言哀帝时天下殷富，大郡二千石死官，赋敛送葬，皆千万以上。《后汉书·张禹传》：父歆，终于汲令，汲吏人膊送前后数百万。《汉书·循吏·黄霸传》言许丞老，病聋，督邮白欲逐之，霸不听。或问其故。霸曰：“数易长吏，送故迎新之费；及奸吏缘绝簿书，盗财物，公私费耗甚多，皆当出于民。”是其事。《高惠高后文功臣表》：清安侯更，元鼎元年，坐为九江大守受故官送免。然观前引左雄之言，则取民者又不独送迎之际矣。