第一章　宰相制度的产生与演变

宰相制度是我国政治制度的重要组成部分，我国不同的社会、历史背景决定了它产生与演变的特点，而宰相制度的变化也一定程度上反映了我国历史的发展轨迹。熟悉了宰相制度的产生与演变，有助于我们了解中国古代社会的历史路程。

第一节　宰相制度的雏形

宰相名称的由来与涵义

中国古代是一个集权式国家体制，帝王要想有效地行使权力，必然要有一大批下属官吏供他使唤，为他服务。而下属中又分为三六九等，担任不同的官职，执行不同的任务。其中为首的那个人或几个人，地位很高，权势很大，称作宰相。自古以来，宰相就有“一人之下，万人之上”之说，任务是辅佐帝王，统领百官，总揽政务。他们是帝王的直接助手，帮助帝王发号施令，其思想、品质、才学和执政方法，对于国家的盛衰兴亡，都有着很大的关系。因此，学习中国历史，就不能不研究宰相，因为从他们身上，不仅可以看到帝王的功过得失，也可以看到中国历史发展过程中的某些特异现象。

中国的官制始于夏朝，经历商朝到西周，大体趋于完备。夏代在中央设有三老、五更、四辅、四岳之官，辅佐国王，以备顾问咨询。担任这些职务的都是当时最有学识经验和享有很高社会声望的人。所以国王“父事三老，兄事五更”，国家遇有大事，或委派大臣，都要首先去请教四辅、四岳等人。

夏代设有六卿政务官，下设司空以总领百官，为六卿之首，后稷掌管农业，司徒主管教化，士或大理主刑狱，共工管百工营建，虞人掌管山泽畜牧。

“宰”，是主持的意思；“相”，是辅佐的意思。其实，古代的官职中并没有“宰相”一职，它只是个统称，专指那些辅佐帝王、治理国家的最高行政长官。

“宰”的本义是指奴隶主家中掌管家务的总管，后移用作官名。奴隶社会的国家性质是“家天下”，辅助管理这个“家天下”的官员称“宰”，十分贴切。“相”的含义很多，其中之一是星名。据《星经》记载：“相星在北极斗南，总领百司。”帝王被称作“天子”，以此对应天上的星官，处于北极的中枢位置，其他各星呈屏藩状。于是，“相”也被用作官名。春秋时齐国置左相和右相。后来的典籍明确地说：“相，百官之长也。”（《吕氏春秋·举难》）最早把“宰”和“相”组合成“宰相”一词的，是战国末期的韩非。《韩非子·显学》中载：“故明主之吏，宰相必起于州部，猛将必起于卒伍。”这里的“宰相”只是泛指那些高级大臣。后来，人们便自觉不自觉地把那些“百官之长”称作宰相了。

三代时期宰相的职能

据陈梦家《殷墟卜辞综述》所载，在商代，已出现“宰”的官职名，但当时的“宰”官，实际上是商王的家臣，负责管理内廷事务，负责管理外廷事务的最高政务官称作“尹”，“尹”大致类似于后世的宰相，所以《史记·殷本纪》索引说：“尹，正也，谓汤使之正天下”，《史记·殷本纪》正义引《帝王世纪》又说：“伊尹名挚，为汤相。”伊尹的儿子伊陟在帝太戊时期，也继续为相，即“帝太戊立伊陟为相”。不过，在《史记·殷本纪》中也曾记载：帝武丁即位后，“思复兴殷，而未得其佐。三年不言，政事决定于冢宰”。可见，“宰”或“冢宰”在商代后期已演变为“相”，或者说代行“相”的职权。

周初武王即位后，任命姜尚为“师”，当时的“师”、“保”、“宰”（“太师”、“太保”、“太宰”）统领百官，成为事实上的相。春秋战国时期，随着周王室的衰微和各诸侯国的崛起，各诸侯国纷行变革，官制逐步趋于规整，“相”这一具有“辅佐”、“辅助”之意的动词，演变为名词，成为百官之长的官职名，同时，“相邦”、“相国”、“宰相”、“丞相”也渐成为相的通称。

宰相府

周王以下，设有师保辅弼之官太师、太傅和太保。武王时，太公望为师，召公爽为保。成王时，周公为太傅，召公为太保。他们是帮助周王统治天下的辅佐，是周王的最高顾问，所谓“论道经邦，燮理阴阳”。周朝初年，师保的地位很高。成王年幼，“周公摄政，一年救荒，二年克殷，三年践奄，四年建侯卫，五年营成周，六年制礼、作乐，七年致政成王”。这时与周公一起辅佐成王的还有召公，据记载，“自陕以西，召公主之；自陕以东，周公主之。”可见师、保拥有很大的权力。司马迁说召公巡行乡邑，决狱政事，自侯伯至庶人各得其所，无失职者。按周公、召公所处地位和职掌，可知周代师、保之官与商代的阿、保及尹的职能相当，与后世的相职大抵相同。所谓“相成王为左右”，“相王室以尹天下”，“尹三事四方，受卿事寮”皆可为佐证。

师保之官的地位虽然很高，但在制度上并非固定设置的官职，经常是因人而设，如殷商之制，官“不必备，唯其人”。

西周朝廷办事官的主体是“六太”：即太宰、太宗、太士、太史、太祝、太卜。“六太”又称卿事，或卿士，因其经常在王左右，协助周王处理朝廷事务，故有左右卿士之称。

“六太”之中太宰居长，他可以代表周王发号施令，处于冢宰地位，是周王最亲信和最得力的助手，经常由师保兼任，周公和召公都曾兼任过太宰。太宰与内宰职掌内外，内宰为宫廷总管，太宰乃外廷百官之长。东周列国铜器铭文中多见“太宰”。

先秦时期的宰相制度

春秋战国是中国历史上一个重大变革时期。奴隶制的东周王朝日趋没落，各诸侯国为谋取霸主地位，纷纷招纳具有新兴封建地主阶级思想的贤士，委以重任，并确定封建国家的统治秩序，建立分工明确的官僚机构。官僚机构是以“相”和“将”为首脑的国家机器体系。

春秋战国时期的“相”与秦汉以后的宰相官职不太一致。此时封建专制国家尚未完善，封建集权制处于萌芽期，宰相的权力相对较大，诸侯只有依靠“相”的辅佐，才能成就大业，“相”的才能因此得以充分施展。例如管仲相齐时，把处于东海之滨的小小齐国治理得井井有条，以至通货积财，国富兵强。齐桓公在其辅佐下，九次会盟诸侯，成就霸业。战国初期，魏相李悝通过变法的新政策，使魏国经济得到了长足发展，成为当时一个强盛的封建国家。当时，西方的秦国的社会经济落后于东方六国，它以商鞅为相实行改革，并借鉴各国变法经验，制定了有力的变法措施，使秦国后来居上，到秦王嬴政时，国富民强，从而一举兼并六国，统一了中原大地。到战国中后期，兼并与反兼并的斗争上升为主要矛盾，宰相的功绩主要是外交上的成功。例如赵国名相蔺相如以不辱于强秦“完璧归赵”而著名。挂六国相印的苏秦，运用外交手段，使六国能够按照他的“合纵”思想和战略联合起来，共同抵御秦国的兼并。秦相张仪则利用外交谋略，在六国间施展“连横”策略，有效地瓦解了六国联盟，为秦灭六国奠定了基础。

春秋战国时期的宰相一般源于“士”。“士”是在奴隶制瓦解、封建制兴起的社会变革中形成的。其间，一部分贵族及其子弟因世袭制的覆灭而成为“士”。同时，出身庶民的人，也有跻身于“士”的可能。从“士”的行列中脱颖而出的宰相，正是适应了地主阶级的变法革新和谋求统一的历史潮流，成为地主阶级的政治家、思想家。

春秋战国时期各国在宰相官职的设置上极不统一，其含义与秦汉以后相比也比较空泛。宰相是“宰”和“相”的合称，前者为主持、后者为辅佐之意。春秋时，某些国家已有总领百官的冢宰、太宰或相，但这些官职只由某些卿大夫世袭。作为国家最高行政长官的相，其设立当萌芽于春秋的齐景公所设之左右相。战国时期最早设相的国家是魏国，之后是韩、赵两国。秦国置相较晚。秦孝公时，商鞅由魏入秦，始为左庶长，后升大良造，时未称相，其地位相当于三晋的相邦，史称“商鞅相秦”。赵国除丞相外，还有假相、假相国和守相。“假”意为兼理，“守”意指试用。战国时期的宋、卫、中山、东周等小国皆未设相。南方的楚国在官职设置上自成一体，令尹为最高级的官称，相当于中原官制的相。尽管各国宰相设置的名称各异，其职权仍十分相似，即国君的助手、参谋、顾问，其权力不像秦汉以后那样受到皇权及内外朝官员的分割。

战国时期的宰相文武分离。相职一般由文人担任，只负责国家的政务；在军事上则由擅长兵法的最高军事长官即将（其职位仅次于相）负责，以适应各封建国家统辖区域的扩大和连绵不断的兼并战争。

战国时期有些宰相是著名的政治家，也有个别宰相原本是投机者，借七国纷争之乱，四处游说，使某个国君接受自己的主张，以求高官厚禄，如秦相张仪和挂六国相印的苏秦。更有甚者如秦相吕不韦，他初与他国人质王子往来，只是因为王子“奇货可居”，想从中取得更大的财富而已。尽管如此，这一时期的宰相在当时社会发展中仍产生了不同程度的积极作用。

春秋时期，诸侯列国政府中执政官职，多称卿、上卿或正卿。楚国称为“令尹”；秦国称上卿、亚卿或庶长、大庶长，齐国的上卿、鲁国的宗卿、正卿或上卿、晋国、郑国和秦国的上卿，其地位和职掌都相当于后来的“相”。

秦穆公以百里奚为上卿，又以蹇叔为上大夫，辅佐国君，治理国政，平时的职责类似于相，战时又可率兵作战而为将。秦国还设置一种特有的较高官职“庶长”。至秦宪公时，庶长既率兵，又兼统地方，成为除国君以外权力最大的官，有的庶长竟能废立国君，在秦国政治生活中有举足轻重的地位。齐国的执政长官后来逐渐发展为“相”。《左传·僖公二十四年》：“齐侯置射鉤而使管仲相。”又《左传·襄公二十五年》：“崔杼立景公而相之，庆封为左相。”齐桓公命管仲为“相”，为执政的辅弼长官已确定无疑。至崔杼，庆封相齐，则是以“相”名官了。但春秋时的“相”与战国时的“相”还有所不同，虽然在有的国家某个时期内出现了所谓“布衣卿相”，但更多的是由强大的世卿兼任“相”职，如晋国、鲁国、郑国、楚国皆是如此，直到战国时期，“相制”才在各国普遍建立起来。

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尹的职能

尹的职能与后世的“相”相近，地位比较显赫。《史记·殷本纪·正义》引《帝王世纪》说伊尹“为汤相，号阿衡”。与伊尹同时的仲虺也曾被汤任为“左相”。伊尹的儿子伊陟，被商王太戊任命为相。伊是姓，尹为官名。“尹”者，正也，王委之以正天下。商汤举伊尹“任以国政”，起而灭夏，建立了商朝。汤以后，伊尹辅政三代，为王师保，受到历代商王尊崇，甲骨文中有祭祀伊尹的记载。商后期的国王武丁，选拔了一个奴隶出身的傅说：“举以为相，殷国大洽。”武丁在位59年，成为盘庚迁殷以后最有作为的一个国王。

第二节　宰相制度的正式确立与发展

秦汉时期的宰相制度

秦于公元前221年统一了六国，结束了群雄争霸、征战不已的分裂局面，确立了中央集权制，秦王嬴政自称“始皇帝”，从此，中国历史上便有了“皇帝”的称号。秦在全国实行郡县制，并通过改革建立了一整套严密的职官制度，以维护至高无上的皇权。为了有效地行使皇权，秦始皇确立了以丞相为首的中央政府组织。

丞相之名起于秦。《国策·秦策》：“卫鞅亡魏入秦，孝公以为相，封之于商，号曰商君。”秦武王二年（公元前309年），“初置丞相，樗里疾、甘茂为左右丞相。”自武王以后，秦多行左右丞相之制。秦丞相职“掌丞天子，助理万机”，协助皇帝处理军国政务。《史记·李斯传》说：“臣为丞相，治民三十余年矣。”秦代丞相助天子，理万机的职责是很广泛的，关乎军国政务，无不可以过问。

丞相的职权十分明确，即上承天子之命，协助处理和执行政务，督率百官，掌管全国的政治和军事。秦始皇封丞相李斯为通侯，秦二世封丞相赵高为安武侯。丞相之下，有御史大夫负责监察百官，位为上卿，掌副丞相。李斯死后，秦二世拜赵高为中丞相，“事无大小，輙决于高”。秦代丞相具体职权大致有：总领百官；主持朝议并归纳议论结果上奏皇帝裁决；综理中央与郡县上计与考课；政府官员的荐举、委任和赏罚；封驳和谏诤，等等。这些职责均是受命于皇帝。所以，在秦始皇时代，皇帝实行极权专制，既是国家元首，又是政府首脑，丞相不过是皇帝的幕僚长。

刘邦建立西汉王朝后，吸取秦亡的教训，在加强中央集权方面，注意拉拢贵族官僚和大地主、大商贾，使之成为维护中央集权的社会基础；另一方面又采用分封同姓王的方式扩大他的统治。同姓王封国的官制除太傅和丞相由朝廷委派外，其他官职与朝廷大致相同。

汉承秦制，初置丞相，后改置相国或左、右丞相，不久又复旧。汉代宰相的职掌，为“掌丞天子，助理万机”。陈平说：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下遂万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”这是对宰相职权的总概括。具体说来，主要有：协助皇帝以决定国家大政方针，对大臣有先斩后奏的权力，丞相在事急不允许奏请的关键时刻，可以专杀。武帝时，戾太子反，丞相刘屈氂秘之，未敢发兵。武帝大怒曰：“事籍籍如此，何谓秘也。丞相无周公之风矣，周公不诛管蔡乎？”后太子军败，夜间司直又坐令其逃出城外，丞相欲斩司直，御史大夫又阻止，理由是“司直为二千石吏，当先奏”。武帝闻之大怒，下吏责问御史大夫曰：“司直纵反者，丞相斩之，法也，大夫何以擅止之？”

秦始皇

据汉典记载，丞相所请，靡有不听。相反，天子所议，丞相若不同意，天子只得作罢。这样的事例在汉初是很多的。如窦太后欲封皇后兄王信为侯，皇帝说：“请得与丞相计之。”丞相周亚夫说：“高帝约：非刘氏不得王，非有功不得侯，不如约，天下共击之。今信虽皇后兄，无功，侯之，非约也。”丞相不同意，皇帝也只好默然作罢。丞相既为百官之长，因此有总领百官奏事的权力。汉制，一般情况下臣民百官奏事均须经由丞相转奏天子，先于相府议决，然后领衔奏请。如在太尉周勃和朱虚侯刘章除诸吕之后，立代王刘恒为孝文帝，右丞相“陈平本谋也”。自代王入京，又是丞相陈平领衔拜请：“臣谨请阴安侯，顷王后，琅邪王、列侯、吏二千石议，大王高皇帝子，宜为嗣。愿大王即天子位。”西汉丞相多有任免官吏的权力，还有总领郡国上计、考课百官与奏行赏罚的职权。

汉武帝

汉武帝时，颁布“推恩令”，规定诸侯王除嫡长子继承王位外，其他子弟可在王国中封侯，也就是从王国中再分出几个侯国，自此王国的直属领地大大缩小，王国的实力日益削弱。汉武帝为了加强皇权，选用一批精明强干的官吏，参与朝政，称为内朝官，他们直接对皇帝负责。皇帝通过他们裁决政事，丞相之权随之削弱，只在名义上领衔上奏，主持廷议。但奏章的拆读与审议，转归尚书。丞相若有过失，反由尚书弹劾。此后，只有加“领尚书事”衔者，才能掌握大权，否则，即使三公也无实权。

到哀帝时，丞相更名为大司徒。西汉官制不断变革，表明西汉政府通过努力调整统治阶级内部的关系来不断巩固皇权。

东汉初年，刘秀鉴于西汉时期权臣当政、外戚篡权的历史教训，采取加强皇权的政策，将专制主义中央集权制度推向一个新阶段。刘秀将多数功臣封为列侯，只享受优厚的待遇，而不参与政治。对于朝中大臣，督责甚严，以至大臣难居相任。东汉以太尉、司徒、司空为宰相，刘秀一方面削弱三公权力，一切政务不再由三公处理；另一方面则扩大尚书台的权力，使之成为皇帝发号施令的执行机构。尚书之权日重，至东汉后期，尚书令已成为事实上的宰相。

魏晋时期的宰相制度

东汉后期，外戚和宦官争权的斗争愈演愈烈，统治集团分裂，军阀割据一方，在镇压黄巾军起义的过程中，为扩大势力，彼此征战不休，造成了魏、蜀、吴三国鼎立局面。这三国都力求通过调整统治结构，以加强中央集权统治，恢复和发展农业生产，增强国力，完成统一大业。

在官制方面，曹魏多有改革。曹丕即位后，改“相国”为“司徒”，再设中书监、中书令掌管机要，起草和发布诏令，逐渐形成了事实上的宰相，从而削弱了东汉以来所确立的尚书台的权力。魏仍以太尉、司徒、司空为三公，但都无实权，不参与朝政。

蜀汉三公的名号，也基本上是功臣的虚衔。丞相掌握真正实权，如诸葛亮任丞相时，事无巨细，一切由他裁决。

孙吴则从设置丞相到分置左右丞相，后又复置一丞相，不分左右。大将军在中枢机构中占有相当重要的地位，如陆逊、诸葛瑾在处理朝政中不仅仅局限于军事方面，他们的地位也在丞相之上。

由于魏晋王朝都是掌握军队的权臣废去前朝皇帝而取得政权的，因此，在官僚体制上就形成了军事与政治合一的局面。晋初不设置丞相。晋惠帝时，改司徒为丞相，后又罢丞相，复置司徒。此后或有相国，或有丞相，废置无常。中书监令掌管机要，多为宰相之任。从东汉到魏晋南北朝，宰相皆无定员、无定名，也无定职，只因人而设。但总揽大权之人，必须加上录尚书事的称号。

隋唐时期的宰相制度

隋文帝杨坚建立隋朝，结束了南北朝时期的分裂局面。隋朝仅存37年，在加强中央集权、巩固国家统一以及确立一整套职官制度方面，对隋唐以后各王朝都有深远的影响。

隋文帝在建国之初，对官制进行了一些改革，更加突出皇权的主宰地位。辅佐皇帝处理全国军政机要的机构，主要是尚书省、内史省、门下省，三省长官都是宰相。尚书省的长官为尚书令，此职不轻易授人，只有权臣杨素因拥戴隋炀帝有功才升为尚书令。尚书省掌管全国政务，地位很高。门下省在隋初是谏议机关，掌管审查政令等事务，后因隋炀帝不喜欢纳谏，就将谏官全部罢废。内史省为中枢制令机关，负责起草皇帝诏令。隋文帝在宰相制度上确立了三省长官为相，改变了东汉以来宰相名号与宰相职官相分离的状况。

唐朝的宰相制度沿袭隋朝，但是后来有较大的变化。唐初，以中书省长官中书令、门下省长官门下侍中、尚书省长官尚书令共议朝政，均为宰相。李世民即位前任尚书令，为避讳，就以仆射为尚书省长官。

唐代皇帝认为宰相品位尊崇，不应轻易授人，常以他官居宰相职，并假借他官之称。例如唐太宗时杜淹以吏部尚书参议朝政，魏征以秘书监参与朝政。其后，或称“参议得失”，或称“参知政事”，名称虽然不同，但都是宰相之职。唐太宗曾下优抚诏，特准李靖在家养病，只需两三日一至中书门下平章事。太宗还以李为太子詹事（东宫百官之长）特加“同中书门下三品”之衔，使其与侍中中书令共同参预宰相职事，从此就有了“平章事”与“同三品”的衔号。无论品位多高，不加此衔，就不能行使宰相职权，只有三公三师及中书令例外。以后，又以“同平章事”为宰相衔号。因仆射按例不加“同平章事”，故不能行使宰相的权力，被排挤出宰相之列。

安史之乱后，宰相名号又发生了变化。因中书令和门下侍中升为正二品，所以就废除了“同中书门下三品”的宰相名衔。唐后期宰相的名号基本上就是“同平章事”。

唐代宰相一般由多人担任，其中有首席宰相，称为“执政事笔”。唐玄宗时，以李林甫、杨国忠为相，即为“执政事笔”，所以他们能专权用事。安史之乱后，唐肃宗鉴于相权集中而造成个人专断的弊端，就确定宰相十日一秉笔的制度，后改成每日一人轮流秉笔，其用意就是防止宰相专权。

在隋初中央机构中，最重要的是尚书、门下、内史三省。尚书省“事无不总”，故隋初尚书令及左右仆射，均为“国之宰辅”。南朝时政多出于中书省，而北朝之政又多出于门下省。隋初“多依前代之法”，内史纳言，也为宰相。内史即中书令，纳言即门下侍中。由此看来，隋初开皇年间，尚书、门下、内史三省长官并为宰相，共理国政，其职权划分不很明确。所以《历代职官表》说：“隋代虽置三公，以官高不除。其秉国钧者惟内史纳言，而尚书令事无不统，即不预机事，亦称政本之地。故唐沿其制，以三省长官为宰相之职也。”

唐代宰相名称之多，为历代所少有。唐初，三省机关为相府，“以三省之长中书令、侍中、尚书令共议国政，此宰相职也”。其后则屡经变易，名称繁多，几不可识：

（1）中书省

高祖武德初为内史省，三年（620年）改为中书省。高宗龙朔二年（662年）改为西台，咸亨元年（670年）复旧。武后光宅元年又改中书为凤阁。中宗神龙初复称中书省。

（2）门下省

武德初，因隋旧制，为门下省。龙朔二年二月，改为东台，咸亨元年改为门下省。光宅元年又改为鸾台。神龙初复旧。开元元年（713年）改为黄门监，五年仍复旧，迄于唐末。

（3）尚书省

武德初为尚书省。龙朔二年改为中台，咸亨元年复旧。光宅元年改为文昌台，垂拱元年改为都台。长安三年（703年）又改为中台。神龙元年（705年）改为尚书省。

相府名称屡变，宰相的官名也随之不断变易。玄宗以后，诏诰之任逐渐转归于翰林学士。至肃宗至德年间，天下用兵，翰林学士因在天子左右，谋划参决多出于翰林，翰林学士遂有“内相”之称。中唐以后宦官之祸日烈，宰相多须仰承宦官的鼻息，形同傀儡。由宦官专权，而有枢密使之设。代宗永泰中“置内枢密使，始以宦者为之”。枢密使入则参预军国机要，出则控制兵权，权倾天下，内外瞩目，相权被侵夺殆尽。

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政事堂的创立时间

关于政事堂创立的时间，历来说法不一。具有代表性的记载有：

（1）唐代人李华写的《中书政事堂记》，认为政事堂始于唐高祖武德年间。

（2）元代马端临的《文献通考》，含含糊糊地说是“其后又置政事堂”，据推断当是太宗贞观年间事。

（3）《通考》说：“其后又置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。”

（4）《贞观政要》和《资治通鉴·唐纪》则说是创于唐太宗贞观元年。

但《通典》与《旧唐书》均载有：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。”这个“旧制”，很可能是北朝或隋以来已有的制度。《旧唐书》多以国史实录编写成书，“旧制”是唐初人对北朝以来旧制的习惯用法。

所以政事堂议政制度至迟始于唐高祖武德年间，很可能在北朝隋代即有此制，而不可能始创于唐太宗贞观年间。

第三节　宰相制度的衰落与消亡

宋元时期的宰相制度

宋初之制，三省长官名虽存而实际“不与政事”，所以宰相不是三省长官。中央执掌军政实权的最高机关，是中书门下政事堂和枢密院“对掌大政”。在唐代，中书门下政事堂是由三省长官或带“同三品”衔宰相集体议决军国大政的机构。经过唐末五代至宋初，宋代政事堂虽是脱离三省的独立机构，但却不能行使独立的大权，宰相大权已被一分为三。

宋代中书门下的长官“同平章事”，才是真宰相，一般设二三人，多以中书门下两省侍郎为之，无定员。此外并设“参知政事”为副宰相，协助宰相管理政务，同时也起着牵制和分割宰相权力的作用。如按制度规定，参知政事低于同平章事，朝参时不押班，不登政事堂。但有时皇帝有意识地提高参知政事的地位，使其与同平章事同列。

宋制，中书门下的职权，在形式上是所谓“佐天子，总百官，平庶政，事无不统”。但是，宰相所握有的实际权力已较过去大大削弱，事无大小均须奏请皇帝，然后再起草诏旨，予以施行。一切政令决定权全归皇帝，宰相失去了固有职权。

忽必烈建立元朝，沿袭宋代的职官制度，建立了一套比较完善的官僚机构。元代废除门下省、尚书省、中书省为政务中枢，丞相、平章政事为宰相。皇太子为中书令、枢密使，领宰相之虚衔，实权则归左右丞相。蒙古人尚右，以右丞相为尊，丞相之职也仅限于由蒙古人担任。右左丞相之下，有平章政事四人，从一品掌管机要，为丞相副职，凡军国大事，悉由他们裁定。

明朝宰相制度

中国封建时代的中央政府，自秦至明初，一直是实行宰相制度的。皇帝是封建国家的元首，是统治阶级的总代表，宰相则是中央政府的首脑，是国家最高行政长官。

到了明朝，皇帝朱元璋要实行集权专制，因此对前代相权，当然忌讳。明初沿用元制，管理全国政事的中枢机关是中书省。中书省长官丞相综理政务，职权很重。左相国、左丞相李善长外宽和，内多忮刻，“贵富极，意稍骄，帝始微厌之”。丞相胡惟庸是李善长推荐，也是他的亲戚和同乡，他“宠遇日盛，独相数岁，生杀黜陟，或不奏径行。内外诸司上封事，必先取阅，害己者，辄匿不以闻”。朱元璋是个权欲极强的皇帝，凡事都要自己作主。李善长、胡惟庸权尊势隆，如此骄横，竟敢“生杀黜陟，不奏径行”，这当然是朱元璋所不能容忍的。

于是在洪武十三年（1380年），他以擅权枉法的罪名杀了胡惟庸，胡案株杀3万余人，可以说这是废相的主要步骤，朱元璋趁机裁撤中书省，废除宰相，由他亲自接管六部，直接管理国家政事。他还下令，以后不许再设丞相这一官职，“臣下敢奏请设立者，文武群臣即时劾奏，处以重刑”。朱元璋罢中书省，废除宰相，实现了大权独揽，这样，皇帝就在事实上兼任了相，皇权和相权合二为一，从制度上集君权与相权于一身，保证了皇帝的专制独断。

权力是空前地集中了，但政府的一切政务都要皇帝去亲自处理，是很难办到的。这是废宰相，集权于皇帝之一弊。为了革除此弊，乃有内阁的设立，作为皇帝的秘书处、协助皇帝处理大量的公文章奏。在制度上内阁不能领导六部，但后来内阁大学士却是事实上的宰相，入阁就是拜相，明中期以后，皇帝多不见大臣，也不去内阁，万历皇帝24年不上朝，从宪宗到熹宗前后竟有160余年没有召见大臣，这就使太监的权力越来越重。明代废宰相的最大弊病，就是使太监头目司礼太监成了事实上的宰相，甚至是事实上的皇帝。明中期以后的太监乱政，比历史上任何朝代都更加严重，其因在于废宰相，过分集权于皇帝。

清代宰相制度

在清入关后，仍沿明制，以内阁总理政务。内阁大学士官至一品，位尊权重。于是，到雍正时，又在内阁之外另设一个军机处，内阁大权渐为所夺。

清代内阁办公的地方是宫内的文华殿和武英殿。雍正七年（1729年）六月，因用兵青海，乃于保和殿西北角之隆宗门内，设立军机房，命怡亲王允祥、大学士张廷玉等密办军需事宜，赞襄机务。十年三月，用兵西北，又改军机房为“办理军机处”。军机处的工作，其初只限于军事范围，后来，渐渐发展成为参预机事，商决大政的国家决策机构。军机处设军机大臣，无定员，均由满汉大学士、尚书、侍郎特旨召入。军机大臣以下设军机章京若干人，协助军机大臣处理政务。军机章京分为二班，每班满、汉各八人，设领班、帮领班各一人。为了防止泄露军事机密，军机处一律不许使用书吏办事，这在当时各级机关中是比较特殊的。虽然终清之世，在法律制度上正名定义，军机处一直不是正式的国家机构，也没有独立的衙门。军机处在清朝国家机关体系中的特殊地位和权势，恰恰说明了它是皇权高度发展的产物。军机处的建立，不仅侵夺了内阁对重大政务票拟批签的职权，而且远远凌驾于内阁之上，有权修改内阁的票拟。以致清朝内阁大学士只是做一些例行公事，成为徒拥有衙的“伴食丞相”。尤其是执掌封驳奏章谕旨的通政使司，完全变成有名无实的机构。

文华殿

鸦片战争后，清政府为了适应外国侵略者的需要，设立了“五日通商大臣”，先后由两广总监和两江总督兼任，办理对外交涉事务。《天津条约》签订后，外国侵略者派公使驻北京，他们为了控制清政府，拒绝按照旧的礼仪以“外夷”身份同理藩院打交道，强迫清政府不得不在中央设立专门的外事机构，于是咸丰十一年（1861年）一月，在北京设立了“总理各国事务衙门”，取代理藩院和五日通商大臣地位，直接与外国侵略者的驻京使臣交涉和办理一切对外事务。

总理各国事务衙门，简称总理衙门。它的组织机构多仿军机处，设总理大臣，以军机大臣兼任。总理大臣上行走，由内阁部院满汉京堂官中选派兼任。光绪二十七年（1901年），改总理各国事务衙门为外务部。举凡条约的签订和履行，派遣和管理驻外使节，保护外商、外侨和教士，办理各种贸易、关税、国债、铁路、邮政、工矿、海防、边界，以及留学、招工等一切对外事务，外务部无不包揽，从总理衙门到外务部职掌外交事务的半个世纪，是外国资本主义侵略者和中国封建势力相勾结，不断扩大对中国的侵略，加速了中国半殖民地化的过程。它的设立，是清朝政府机构半殖民地化的重要标志。

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从督办政务处到新内阁

1901年初，八国联军打进北京，慈禧逃到西安，为了欺骗人民，急忙发布“变法”上谕，表示要实行“新政”，并设立了专门从事“新政”事务的“督办政务处”。

督办政务处由军机大臣和内阁大学士任督办政务大臣，各部尚书任参与政务大臣。其属官初置调两人，章京八到十人，分掌官制吏治、财政商务、司法与邦交事务。《辛丑条约》签订之后，清政府完全暴露了投降卖国和镇压革命的真面目，更加激起了广大人民的义愤。于是，在光绪三十一年（1905年），清政府不得不挂出“预备立宪”的招牌，继续欺骗人民。第二年（1906年）九月更宣布要“厘定官制”，开始酝酿由军机处和内阁合并成立新内阁。改组后的内阁，设内阁总理大臣，改政务处为内阁会议政务处。大臣之下设左右副大臣各一人，各部尚书为内阁政务大臣。设立十一个部，即外务部、度支部、礼部、陆军部、法部、邮传部、理藩部、民政部、农工商部、学部、吏部。宣统二年又增设海军部。此外，改大理寺为大理院。但原来的军机处机构并未变更，内阁大臣的权力仍很有限，国民热望立宪者均感失望。

宣统三年（1911年）四月，正当辛亥革命的前夕，为了挽救清政府的覆灭，颁布了新的《内阁官制》，决定取消军机处和旧内阁，把大权集中于新内阁，在议会监督下，作为君主立宪政体的国家最高行政管理机关。

新内阁设内阁总理大臣一人，协理大臣二人，下设外务、民政、度支、陆军、海军、农工商、邮传、理藩、法部、学部等十部。废除各部长官的尚书、侍郎称号，改称大臣、副大臣。新内阁的总理大臣为奕勖，大学士那桐、徐世昌任协理大臣，梁敦彦任外务大臣，善耆任民政大臣，载泽任度支大臣，荫昌任陆军大臣，载洵任海军大臣，溥伦任农工商大臣，盛宣怀任邮传大臣，寿耆任理藩大臣，绍昌任司法大臣，唐景崇任学务大臣。内阁总理、协理和各部大臣十三人中，满人贵族占九名，汉人官僚只占四名，其中皇族又占六名，因之这个内阁又被称为“皇族内阁”。

“皇族内阁”不仅遭到全国人民的愤怒谴责，就是立宪派也表示强烈不满，他们发动请愿，认为“以皇族组织内阁，不合君主立宪公例”，要求改组。而清政府则以“黜陟百司，系君上大权，议员不得妄行干涉”，断然加以拒绝。1911年10月10日，武昌起义爆发，各省纷纷响应，处于土崩瓦解之中的清政府，梦想凭借军事镇压和政治欺骗挽救其灭亡，一面调兵镇压，一面宣布取消“皇族内阁”，同意召开国会。但是，革命形势的飞速发展，使清政府的任何欺骗都挽救不了它覆灭的命运。